Legitimidade da Justiça Constitucional
e Princípio da maioria
P. Cruz Villalón
Señoras y Señores, es para mi un
honor excepcional, un motivo de profunda satisfacción, encontrarme presente
en esta conmemoración del X Aniversario del Tribunal Constitucional de
Portugal; mi gratitud, por tanto, por la ocasión que se me ofrece como
antiguo estudioso de la Justicia Constitucional, y como miembro bastante más
reciente de otro Tribunal Constitucional, de la vecina España; gracias
por la oportunidad de un reencuentro con los magistrados y colegas portugueses
iniciada hace tiempo con motivo de la VII conferencia de Tribunales Constitucionales,
aquí en Lisboa, en esta misma sala. Ciertamente, tenia una cierta incomodidad
con este tema de la legitimidad del Tribunal Constitucional, o de la Justicia
constitucional, y el principio de la mayoría. Una dificultad en cieno
modo «inmédiata» por el hecho de tener que hablar de la propia
legitimidad de un órgano del que formo parte. En este sentido me había
planteado la posibilidad de darle la vuelta al tema, y hablar de la legitimidad,
no de la justicia constitucional, sino de la legitimidad de la ley, es decir,
de los privilegios que todavía tiene la ley en nuestros sistemas de justicia
constitucional concentrada: los privilegios procésales en materia de
legitimación de los particulares, de concentración del proceso,
etc., etc. Sin embargo, la sesión de esta mañana me ha parecido
tan interesante que no he podido menos que tratar de seguir la misma tónica
del mismo tema de la legitimidad de nuestra justicia constitucional como tal,
diría incluso la legitimidad de los Tribunales Constitucionales, más
que de la justicia constitucional, que quizá nos quede más cerca
con ocasión de estos aniversarios, y es en este sentido en el que creo
que se podría hablar de una legitimidad de la función o legitimidad
objetiva, de una legitimidad de origen y, finalmente, de una legitimidad del
ejercicio. Por lo que hace a lo primero, la legitimidad de la función
o legitimidad objetiva, yo diría en primer lugar que la legitimidad de
los tribunales constitucionales es, ante todo, pura y simplemente la legitimidad
de la propia Constitución. Esa es la primera fuente de legitimidad dela
justicia constitucional; lo cual puede parecer una obviedad y sin embargo la
realidad es que, como norma integrante del ordenamiento, esta legitimidad de
la Constitución es relativamente reciente, como todos sabemos, en nuestro
mundo jurídico, me refiero al sistema europeo de control de constitucionalidad,
con los importantes antecedentes realmente pioneros del ordenamiento portugués.
Llegado a este punto, no sabría sustraerme al impulso de dedicar un momento
de solidariedad con la Corte de Constitucionalidad de Guatemala que el 25 de
mayo pasado, ha sabido dictar una resolución que pone de manifiesto esto
a 1o que me estaba refiriendo. Dispongo del texto de dicha sentencia de la Corte
de Constitucionalidad de Guatemala, que comienza diciendo muy sencillamente,
pero de forma bastante impresionante: Se examinan las decisiones emitidas por
el Presidente de la República difundidas el día de hoy a través
de una cadena de radio y televisión mediante las cuales anunció
que deja sin efecto disposiciones contenidas en la Constitución política
de la República, disuelve el Congreso de la República, destituye
a la Corte Suprema de justicia y asume poderes legislativos, actos que se consolidaron
con la emisión de un decreto denominado «normas temporales de Gobierno».
La sentencia es bastante breve, pero me limitaré a enunciar el cuarto
considerando con el que concluyen los fundamentos jurídicos, y que dice
así: “los actos realizados por el Presidente de la República
antes referidos y los actos que de ellos se derivan, no sólo transgreden
determinados artículos constitucionales, sino que representan el rompimiento
del orden constitucional, situación que no puede pasar inadvertida para
esta Corte cuya función esencial es la defensa del orden constitucional.
Consecuentemente, procede declarar que los actos realizados por el Presidente
de la República adolecen de nulidad ipso iure y, por lo tanto,
carecen de toda validez jurídica, por lo que es imperativo para este
Tribunal hacer la declaratoria correspondiente y dejar sin efecto aquellas disposiciones
restableciendo así el orden jurídico quebrantado».
Creo que este considerando no requiere comentario alguno y pone de manifiesto la primera fuente de legitimidad de nuestra justicia constitucional, que es sencillamente la conciencia de que existe en cada Estado una norma a la que todos están sometidos, todos los ciudadanos, y también todos los poderes públicos.
En segundo lugar, la legitimidad de la justicia constitucional es la legitimidad de la minoría frente a la legitimidad de la mayoría, expresión ésta de la voluntad popular, de la voluntad general. En cierto modo, lo que hay en cuanto defensa de los derechos fundamentales es una legitimidad de la minoría, la legitimidad de una esfera que se garantiza a todos los ciudadanos, en todo caso, con independencia de la voluntad mayoritaria. Esta legitimidad de la minoría es también bastante reciente desde la perspectiva internacional. En cierto modo es una legitimidad de los Tribunales Constitucionales en parte ahora refleja, es decir, es la supranacionalidad de los derechos la que se proyecta sobre esta tarea de los Tribunales Constitucionales reforzando así también su legitimidad, en este aspecto parcial. El año pasado el Tribunal constitucional dictó una resolución asumiendo en sus propios términos una condena del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de tal manera que, más allá del compromiso del Estado español de encontrar una solución adecuada a la condena, el Tribunal Constitucional español asumió como una infracción directa del correspondiente precepto de la Constitución Española la declaración efectuada por el Tribunal de Estrasburgo acordando directamente la repetición del juicio que el Tribunal de Estrasburgo había considerado que había contravenido el articulo 6 del convenio de Roma.
En tercer lugar, La justicia constitucional posee la legitimidad de la neutralidad, en cuyo sentido me refiero a aquellas justicias constitucionales, como es el caso de la española, en las que una función importante es la dirimir los conflictos competenciales entre el Estado y las unidades territoriales «sub-statales», en nuestro caso las Comunidades Autónomas. Y digo la legitimidad de la neutralidad a partir de la dificultad inherente a cualquier distribución acabada de competencias. La distribución de competencias territoriales es una tarea siempre inacabada que requiere siempre ser completada en caso de conflicto, en nuestro caso por el Tribunal Constitucional, y ahí la fuente de legitimidad es, en buena medida, la legitimidad de la neutralidad, de la imparcialidad cuando, como ha sido el caso en esta semana hemos tenido que ocuparnos, de qué es «radiodifusión» y qué es «radiocomunicación», porque si es lo primero se llegal a una consecuencia competencial, y si es lo segundo se llega a otra. Ahí realmente hay que estar innovando constantemente.
En segundo lugar me refería a una legitimidad de origen y aquí viene al caso concretamente la legitimidad de los Tribunales Constitucionales en el modelo predominante en Europa. Más quizá que en la legitimidad de la función, es efectivamente en esta legitimidad de origen donde está en último término la razón de ser de estos peculiares Tribunales, los Tribunales Constitucionales. Lo que ocurre es que en esto no me extendería demasiado teniendo en cuenta que, después de todo, la tarde del día de mañana está dedicada precisamente a este extremo de la composición de los Tribunales Constitucionales, el procedimiento de elección, la participación de los distintos órganos del Estado, la renovación parcial, las mayorías cualificadas, todo eso está ahí implicado y es un elemento de legitimidad, un elemento muy delicado. No es una legitimidad de representación, pero si hay ahí un origen particularmente querido, pretendido, de legitimidad distinta a la del resto de los jueces y tribunales integrantes del poder judicial. Ahí hay un elemento también importante, en esta legitimidad de orden, que es la legitimidad de la permanencia. Los gobiernos y las mayorías parlamentarias pasan, los Tribunales Constitucionales permanecen, y en esa permanencia hay también un elemento de legitimidad. Nos quedamos como mayorías «históricas», usando con toda la cautela necesaria la palabra mayoría, distintas a lo mejor de las mayorías parlamentarias, lo cual no impide que como consecuencia del retraso que hay en nuestro trabajo estemos en los próximos anos trabajando sobre productos de mayorías parlamentarias que son históricas y que «los productos» de la nueva mayoría sometidos a control tengan que esperar todavía unos anos. Pero eso es un problema distinto.
Finalmente, diría algo muy rápidamente de la legitimidad de ejercicio. La legitimidad de ejercicio ha sido bastante comentada en esta mañana. Yo creo que ha concentrado las intervenciones de las personas que me han precedido en el uso de la palabra y ahí naturalmente cuenta sobre todo el procedimiento, el procedimiento jurisdiccional, que no es distinto al de los demás tribunales, la decisión fundamentada, argumentada, en definitiva racionalizada que la distingue particularmente del acto político. Ahí hay algo que es común a la legitimidad de cualquier resolución judicial. Quizá en el caso de la justicia constitucional hay una conexión particularmente intensa en esa función tan delicada que sé llama interpretación de la Constitución. Lo que se hace de esta forma argumentada y racionalizada es interpretar la Constitución, y no se hace otra cosa, fundamentalmente no se legisla. Ahí entran las reflexiones que ha hecho por ejemplo esta mañana el Profesor Starck cuando se ha referido a la concepción de la Constitución, bien como núcleo potencial de todo el ordenamiento, bien como marco susceptible de potencialidades muy diversas. Creo que lo urgente en lo que se refiere a la legitimidad de ejercicio en la justicia constitucional es que esa legitimidad no se convierta nunca en una deslegitimación de la ley, es decir que la legitimidad de la justicia constitucional no suponga infravalorar o debilitar el estatuto de la Ley, que la Ley no se convierta en algo permanentemente bajo sospecha.
Sería interesante también, pero no habría aquí mucho tiempo para desarrollarlo, la legitimidad de la justicia constitucional y los cambios de doctrina. El Tribunal Constitucional no está sometido a sus propios precedentes, pero que duda cabe de que los frecuentes cambios en su doctrina empobrecen la legitimidad de su obra. En el caso español hay control de leyes y hay control de actos administrativos o de posiciones administrativas a través del recurso de amparo. Tenemos dos funciones claramente diferenciadas, prescindiendo ahora de la distribución territorial de competencias. Pues bien, a través de estas dos funciones diferenciadas, el Tribunal español, de forma parecida quizá al caso alemán o al caso austríaco, se enfrenta con problemas de legitimidad distinta, porque en el caso del control de normas, y esto es lo que se ha discutido sobre todo, el problema es la diferenciación entre lo que es la tarea del juez constitucional y lo que es la tarea del legislador. Ahí hay enormes campos de problemas y está toda la interpretación del princípio de igualdad como un potencial campo expansivo invasor de la competencia política del parlamento. Está también otro ámbito, también mencionado esta mañana, que es el de la distinta participación del legislador y del juez constitucional en la determinación de los derechos fundamentales. Los derechos fundamentales están en la Constitución de forma necesariamente lapidaria, apodíptica, de tal manera que, aunque no siempre, con frecuencia sea necesario «cargar de contenido», de densidad, esos derechos. Cuál es la parte que corresponde al legislador y cuál es la parte que corresponde al juez constitucional? Naturalmente no es algo que se pueda responder de forma general; es más un problema de cada derecho, pero en términos generales diría que, mientras la Constitución prefigura el derecho, el legislador, cuando ello es necesario, configura el derecho, lo determina, y en esa función, cuando de eso se trata, el juez constitucional no debe tanto configurar el derecho, es decir, determinar sus perfiles concretos cuanto comprobar si la prefiguración del derecho fundamental que se encuentra en la Constitución ha sido correctamente trasladada por el legislador a la ley.
Finalmente, está el problema del recurso de amparo. En nuestro sistema, a través de determinados derechos fundamentales, concretamente el principio de igualdad, el derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho al principio de legalidad penal potencialmente pueden llevar a la invasión de la potestad de los tribunales ordinarios. A través del recurso de amparo el Tribunal español tiene el peligro constante de actuar como tribunal de casación de las sentencias de los Tribunales en cualquiera de los ordenes, civil, penal, contencioso administrativo, laboral. Esto es un peligro tanto mayor cuanto que no se proyecta sobre la legitimidad porque, después de todo, la legitimidad, de forma más o menos mecánica, la seguimos identificando con el parlamento, de tal manera que parecería que las posibles invasiones de la potestad jurisdiccional «ordinaria» no afectarían a la legitimidad de los poderes políticos. Ciertamente hay algo de verdad en esto, pero desde el punto de vista del equilibrio de los poderes no es menos peligrosa esta posibilidad, tanto más cuanto es más fácil, y tanto más cuanto que, en ocasiones, el Tribunal Constitucional tiene dos posibilidades diferentes: puede optar, o bien por declarar inconstitucional la ley, o bien una determinada interpretación de la misma o por el contrario puede casar la sentencia considerando que ha hecho una interpretación de la ley tan incorrecta que supondría una vulneración, ya sea de la tutela judicial, ya sea del principio de legalidad penal. Este es otro peligro que quizá no tiene tanto que ver con la legitimidad democrática pero que sí tiene bastante que ver con el equilibrio en la distribución de los poderes. En fin, no me extiendo más en estas consideraciones forzosamente muy generales; únicamente quisiera terminar con una conclusión, casi una obviedad, muy general, y es la de que la legitimidad de la justicia constitucional tiene siempre una posibilidad alternativa, que no es sino la ilegitimidad de la justicia constitucional, es decir, una posibilidad, que no es solamente teórica, y que evidentemente es fundamental para el bien de la Constitución y de nuestros sistemas constitucionales el evitar. Sólo de esta manera será posible la consolidación de una justicia constitucional legítima.