ACÓRDÃO N.º 704/2004
Processo n.º 1025/04
Plenário
Relatora: Conselheira Maria João Antunes
Acordam, em sessão plenária,
no Tribunal Constitucional
I.
1. Em 25 de Novembro de 2004,
o Presidente da República requereu ao Tribunal Constitucional, nos termos do
artigo 115º, nº 8, da Constituição e dos artigos 26º e 29º, nº 1, da Lei nº
15-A/98, de 3 de Abril, "a fiscalização preventiva da constitucionalidade
e da legalidade da proposta de referendo aprovada pela Resolução nº 74-A/2004
da Assembleia da República, publicada em Suplemento à 1ª Série do Diário da República, de 19 de Novembro
de 2004, distribuído a 25 de Novembro".
Admitido o pedido, nos
termos do artigo 29º, nº 3, da Lei Orgânica do Regime do Referendo, os autos
foram de imediato distribuídos. Apresentado o Memorando, previsto no artigo
30º, nº 2, desta Lei, foi fixada a orientação do Tribunal.
2. A resolução em causa é do
seguinte teor:
"Resolução da Assembleia da República nº 74-A/2004
Proposta de realização de
referendo sobre a Constituição para a Europa
A Assembleia da República
resolve, nos termos e para os efeitos do artigo 115º e da alínea j) do artigo 161º da Constituição,
apresentar ao Presidente da República a proposta de realização de um referendo
em que os cidadãos eleitores recenseados no território nacional e os cidadãos
eleitores portugueses recenseados nos Estados membros da União Europeia sejam
chamados a pronunciar-se sobre a pergunta seguinte:
'Concorda com a Carta de
Direitos Fundamentais, a regra das votações por maioria qualificada e o novo
quadro institucional da União Europeia, nos termos constantes da Constituição
para a Europa?'
Aprovada em 18 de Novembro
de 2004.
O Presidente da Assembleia da
República, João Bosco Mota Amaral."
3. Na origem desta Resolução
da Assembleia da República estiveram os Projectos de Resolução nºs 290/IX (BE),
291/IX (PCP) e 292/IX (PSD, PS e CDS-PP), de 18 de Novembro de 2004 (Diário da Assembleia da República, II Série-A,
de 20 de Novembro de 2004).
3.1. No Projecto de
Resolução nº 290/IX – Referendo sobre as
alterações introduzidas pelo Tratado que estabelece uma Constituição para a
Europa – foi proposta a pergunta "Concorda com a alteração das
instituições e das competências da União Europeia, nos termos do tratado que
estabelece uma Constituição para a Europa?".
3.2. No Projecto de
Resolução nº 291/IX – Proposta de
Referendo do novo tratado da União Europeia – foi formulada a pergunta
"Concorda com a vinculação de Portugal ao novo Tratado que institui uma
Constituição da União Europeia?".
3.3. No Projecto de
Resolução nº 292/IX – Referendo sobre a
Constituição para a Europa – foi proposta a pergunta "Concorda com a
Carta de Direitos Fundamentais, a regra das votações por maioria qualificada e
o novo quadro institucional da União Europeia, nos termos constantes da
Constituição para a Europa?", à qual deveriam responder "todos os
cidadãos eleitores regularmente recenseados, residentes no território nacional
ou no estrangeiro".
Deste Projecto, que deu
origem ao quesito referendário em análise, consta a seguinte fundamentação:
"Com a aprovação pelo Conselho Europeu do texto que institui uma
Constituição para a Europa está hoje clara a relevância que a mesma assume no plano
de ampliação e reforço dos direitos dos cidadãos, bem como no das novas regras
que traz à arquitectura e ao próprio funcionamento da União Europeia. Sempre
defendemos que se o conteúdo dessas alterações assumisse relevância suficiente
proporíamos a realização de um referendo de âmbito nacional, com o objectivo de
proporcionar ao povo português a oportunidade de directamente se pronunciar
sobre a construção europeia e os rumos que nela queremos trilhar. É crucial, no
entanto, que esse pronunciamento do povo português se faça de uma forma não
parcial nem sectária, abrindo espaço ao debate transparente e profundo que se
deve exigir nesta nova fase da União".
3.4. Debatidos e submetidos
a votação, o Projecto de Resolução nº 290/IX foi rejeitado, com votos contra do
PSD, do PS e do CDS-PP e votos a favor do PCP, do BE e de Os Verdes; o Projecto
de Resolução nº 291/IX foi rejeitado, com votos contra do PSD, do PS e do
CDS-PP e votos a favor do PCP, do BE e de Os Verdes; o Projecto de Resolução nº
292/IX foi aprovado, com votos a favor do PSD, do PS e do CDS-PP e votos contra
do PCP, do BE e de Os Verdes (Diário da
Assembleia da República, I Série, de 19 de Novembro de 2004).
II.
4. Compete ao Tribunal
Constitucional, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 115º, nº 8, e
223º, nº 2, alínea f), da
Constituição da República Portuguesa (CRP), 26º da Lei nº 15-A/98, de 3 de
Abril – Lei Orgânica do Regime do Referendo (LORR) e 11º da Lei do Tribunal
Constitucional (LTC), proceder obrigatoriamente à prévia verificação da
constitucionalidade e da legalidade das propostas de referendo, incluindo a
apreciação dos requisitos relativos ao respectivo universo eleitoral.
5. A proposta referendária
em análise cumpre as exigências constitucionais e legais constantes dos artigos
115º, nºs 1, 2, 7, 8 e 10, da CRP e 8º, 15º e 26º da LORR: provém da Assembleia
da República, tendo sido aprovada pela Resolução nº 74-A/2004, de 19 de
Novembro; foi submetida ao Tribunal Constitucional pelo Presidente da
República, no dia 25 de Novembro de 2004; não se trata de proposta
anteriormente recusada pelo Presidente da República ou que tenha sido já
objecto de resposta negativa do eleitorado; e em causa está uma proposta
aprovada no dia 18 de Novembro de 2004, não havendo então qualquer acto de
convocação de eleições gerais para os órgãos de soberania, de governo próprio
das regiões autónomas e do poder local, bem como de deputados ao Parlamento
Europeu. Desde então e até à presente data, não foi publicado no Diário da
República qualquer decreto do Presidente da República a marcar dia de eleições
gerais (cf. artigos 113º, nº 6, 119º, nºs 1, alínea d), e 2, e 133º, alíneas b)
e e), da CRP).
6. A presente proposta cumpre as exigências constitucionais e
legais relativas ao objecto do referendo:
6.1. Segundo o disposto no
artigo 115º, nº 3, da CRP e 2º da LORR, o referendo só pode ter por objecto questões de relevante interesse nacional que
devam ser decididas pela Assembleia da República ou pelo Governo através da aprovação de convenção
internacional ou de acto legislativo. Versando esta consulta referendária
sobre a "Constituição para a Europa" (cf. epígrafe da Resolução da
Assembleia da República), inscrevendo-se no processo
de construção da União Europeia, não há qualquer dúvida que se trata de uma
questão de relevante interesse nacional.
Uma questão de relevante interesse nacional que
deve ser decidida pela Assembleia da República através da aprovação de
convenção internacional, uma vez que se inclui na "Competência
política e legislativa" deste órgão de soberania, tal como está definida
no artigo 161º da CRP: compete à
Assembleia da República aprovar os tratados de participação de Portugal em
organizações internacionais, segundo o disposto na alínea i).
6.2. Os artigos 115º, nº 4,
da CRP e 3º, nº 1, da LORR excluem do âmbito do referendo as alterações à
Constituição, as questões e os actos de conteúdo orçamental, tributário ou
financeiro, as matérias previstas no artigo 161º da Constituição e as matérias
previstas no artigo 164º da Constituição, com excepção do disposto na alínea i). Não prejudicando o disposto nestes
números a submissão a referendo das questões de relevante interesse nacional
que devam ser objecto de convenção internacional, nos termos da alínea i) do artigo 161º da Constituição,
excepto quando relativas à paz e à rectificação de fronteiras (artigos 115º, nº
5, da CRP e 3º, nº 2, da LORR).
Estes limites materiais do
referendo devem considerar-se respeitados: a proposta referendária não visa
alterar a Constituição, na interpretação que o Acórdão do Tribunal
Constitucional nº 288/98 (Diário da República, I Série-A, de 18 de
Abril de 1998) faz da alínea a) do nº
4 do artigo 115º da CRP; a presente proposta não reveste conteúdo orçamental,
tributário ou financeiro nem tão-pouco se enquadra na reserva absoluta de
competência legislativa parlamentar; resulta das disposições conjugadas dos nºs
4, alínea c), e 5 do artigo 115º da
CRP que o referendo pode incidir sobre "questões que devam ser objecto de
'tratados de participação de Portugal em organizações internacionais', cuja
competência pertença à Assembleia da República" (cf. Acórdão do Tribunal
Constitucional nº 531/98, Diário da
República, I Série-A, de 30 de Julho de 1998, e toda a evolução legislativa
aí traçada a propósito das alterações introduzidas pela Lei Constitucional nº
1/1997, de 20 de Setembro).
6.3. De acordo com o
disposto no artigo 4º, nº 1, da LORR, as questões suscitadas por convenções
internacionais em processo de apreciação podem constituir objecto de referendo,
desde que estas não estejam definitivamente aprovadas. Apesar de o Tratado que
estabelece uma Constituição para a Europa já ter sido assinado pelos Chefes de
Estado e de Governo da União Europeia, o referendo ainda pode ser realizado, já
que não está definitivamente aprovado pela Assembleia da República para
subsequente ratificação pelo Presidente da República. A proposta referendária
integra o "processo de decisão de acto futuro e normativo",
respeitando-se a exigência de dever "estar em causa um tratado ou
convenção internacional ainda não definitivamente aprovado" (cf. Acórdão
do Tribunal Constitucional nº 531/98).
6.4. A limitação
constitucional e legal no sentido de o referendo recair sobre uma só matéria
(artigos 115º, nº 6, da CRP e 6º da LORR) deve ser vista como uma exigência
relativa ao objecto do referendo (e
não relativa à pergunta), face à possibilidade, prevista expressamente na
Constituição e na lei, de numa mesma consulta referendária haver mais do que
uma pergunta. Este princípio de homogeneidade
e unidade da matéria justifica-se, segundo M. Benedita M. Pires Urbano (O referendo. Perfil histórico-evolutivo do
instituto. Configuração jurídica do referendo em Portugal, Coimbra Editora,
1998, p. 201 e s.), para evitar confusões no espírito dos cidadãos eleitores:
"confusões quer quanto ao próprio objecto da consulta (se uma mesma
consulta versasse sobre várias matérias, isso poderia sem dúvida ocasionar uma
imperfeita compreensão do que está em causa) e, ainda, confusões quanto às próprias
respostas dos cidadãos eleitores (pois eles poderão não conseguir dissociar
completamente as várias perguntas que lhes são colocadas num mesmo boletim de
voto e que foram previamente explicadas numa mesma campanha referendária, sendo
que a resposta a uma delas – porventura àquela em que estão mais seguros, mais
esclarecidos ou mais motivados para responder – poderá influenciar a resposta
às outras, de tal maneira que, se cada pergunta tivesse sido apresentada
isoladamente, as respostas seriam outras)".
A proposta referendária em
análise respeita a exigência de homogeneidade
e unidade da matéria. Ainda que se entenda que a proposta contém três
questões autónomas (cf. infra ponto
7.1.), respeitará sempre este princípio, uma vez que estas questões permitem recortar
"a matriz racionalmente unitária do
referendo" – a Constituição para a Europa (expressão, aquela,
utilizada por Gomes Canotilho, "A jurisprudência constitucional
referendária de 1998. Anotação", Revista
de Legislação e de Jurisprudência, Ano 131º, nºs 3894 a 3896, p. 348).
Neste sentido abonam a parte final da pergunta – nos termos constantes da Constituição para a Europa –, a epígrafe
da Resolução da Assembleia da República – Proposta
de realização de referendo sobre a Constituição para a Europa – e os
trabalhos preparatórios desta Resolução (Diário
da Assembleia da República, I Série, de 19 de Novembro de 2004).
7. A presente proposta não
comporta mais de três perguntas e o quesito referendário não é precedido de quaisquer
considerandos, preâmbulos ou notas explicativas, em obediência ao disposto nos
artigos 115º, nº 6, da CRP e 7º da LORR.
Também de acordo com estas
disposições, a pergunta deve ser formulada com objectividade, clareza e precisão e para respostas de sim ou não, sem
sugerir, directa ou indirectamente, o sentido da resposta. Exigências em
nome da "genuinidade democrática do referendo" (Gomes Canotilho/Vital
Moreira, Constituição da República
Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 1993, p. 534), que devem ser
verificadas tendo presente, por um lado, que "ao Tribunal Constitucional
não cabe averiguar se a pergunta se encontra formulada da melhor maneira, mas
tão-só certificar-se que ela ainda satisfaz adequadamente as exigências
constitucionais e legais" e, por outro, que "a clareza da pergunta se
há-de conjugar com a sua objectividade e precisão, o que implica uma maior
complexidade na formulação e a utilização de terminologia rigorosa, para se
evitar posteriormente a existência de equívocos quanto às soluções propugnadas,
por a pergunta abranger situações não pretendidas ou consentir leituras
ambíguas" (cf. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 288/98).
7.1. Tal como está formulada
a pergunta – Concorda com a Carta de
Direitos Fundamentais, a regra das votações por maioria qualificada e o novo
quadro institucional da União Europeia, nos termos constantes da Constituição
para a Europa? – podemos retirar dela que há a junção de três questões numa só fórmula de resposta única. Do ponto de vista sintáctico, são destacáveis três segmentos que
correspondem a três complementos directos diferenciados, sendo que quer o verbo
("Concorda") quer a preposição ("com") se encontram omissos
a anteceder os dois últimos complementos. Uma construção da frase equivalente à
hipótese de a mesma haver sido construída da seguinte forma: "Concorda com a Carta de Direitos
Fundamentais, concorda com a regra
das votações por maioria qualificada e
concorda com o novo quadro institucional da União Europeia, nos termos
constantes da Constituição para a Europa?".
Trata-se de uma formulação do quesito referendário que não é clara, atenta a exigência
constitucional e legal de o mesmo dever ser formulado de modo unívoco e explícito, sem ambiguidades (cf. Luís Barbosa
Rodrigues, O referendo português a nível
nacional, Coimbra Editora, 1994, p. 208). Falta de clareza que decorre, de imediato, do facto de uma mesma
pergunta conter três questões. Seguindo o Acórdão do Tribunal Constitucional nº
398/99 (Diário da República, II
Série, de 11 de Outubro de 1999), diga-se que "a formulação da pergunta a
submeter aos eleitores (...) não deixa de suscitar algumas perplexidades. Desde
logo, trata-se de uma pergunta na qual se concentram três questões, o que,
manifestamente, torna a pergunta complexa". Com efeito, começa-se por
questionar a Carta de Direitos Fundamentais, para, de seguida, se referir a
regra das votações por maioria qualificada e finalmente se aludir ao novo
quadro institucional.
Tendo em conta a parte final
do quesito referendário – nos termos
constantes da Constituição para a Europa – a epígrafe da Resolução da
Assembleia da República – Proposta de
realização de referendo sobre a Constituição para a Europa – e os trabalhos
preparatórios desta Resolução, somos porém confrontados com a possibilidade de
a Assembleia da República ter querido seleccionar três aspectos do Tratado para
dar conteúdo à proposta referendária, para ilustrar e clarificar a proposta de
um referendo sobre a Constituição para a
Europa, remetendo a pergunta, afinal, para um juízo de ponderação global. Mas se é assim, podemos afirmar, à
semelhança do Acórdão do Tribunal Constitucional nº 93/2000 (Diário da República, II Série, de 30 de
Março de 2000), "que, tal como formulada está, a pergunta em causa
escamoteia ou faz um «encapotamento» da finalidade que nela se contém, ou seja,
questionar, e só, se concorda" com a Constituição para a Europa. Tal como
formulada está, a pergunta não é clara
no sentido de que a finalidade que nela se contém é questionar o cidadão
eleitor se concorda com a Constituição para a Europa.
A formulação da pergunta
autoriza também, como já vimos, que se diga que a finalidade que nela se contém
é questionar o cidadão eleitor se concorda com a Carta de Direitos Fundamentais, se concorda com a regra das votações
por maioria qualificada e se concorda
com o novo quadro institucional da União Europeia, cada um destes três pontos
nos termos da Constituição para a Europa. Ora, como tem vindo a ser repetido
por este Tribunal, "a mera possibilidade de se atribuir mais do que um
sentido à pergunta denota o seu carácter equívoco e a consequente falta de
clareza" (cf. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 531/98 e, entre os que
o seguiram, os Acórdãos nº 93/2000 e nº 94/2000, este último publicado no Diário da República, II Série, de 29 de
Março de 2000). A mera possibilidade de se atribuir mais do que um sentido à
pergunta põe em causa a exigência de
intelegibilidade ou compreensibilidade e clareza dos quesitos
referendários, cuja razão de ser é "evitar que a vontade expressa dos
eleitores seja falsificada pela errónea representação das questões" (Gomes
Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., p.
534).
7.2. Para além de a pergunta globalmente considerada não ter
sido formulada de modo unívoco e
explícito, sem ambiguidades,
também cada uma das questões contidas
no quesito não respeita a exigência de clareza,
já que podemos atribuir mais do que um sentido a cada uma delas. Asserções que
têm presente que uma coisa é a clareza da pergunta e outra diferente o nível de
conhecimentos dos eleitores, servindo o período de campanha para esclarecer a
matéria perguntada e não para clarificar a pergunta. De resto, a clareza da
pergunta é mesmo condição para que se possam cumprir os objectivos da campanha
para o referendo: justificação e
esclarecimento das questões submetidas a referendo e promoção das
correspondentes opções, segundo o disposto no artigo 39º da LORR.
Quando se pergunta ao
cidadão eleitor se concorda com a Carta de Direitos Fundamentais, nos termos constantes da Constituição para a
Europa, estamos a perguntar-lhe se concorda com o conteúdo da Carta ou
antes se concorda com a dignidade
constitucional e o carácter vinculativo da Carta? Tenha-se presente que na
Resolução da Assembleia da República nº 85/2003, de 23 de Dezembro, sobre o
Projecto de tratado constitucional para a União Europeia, o que mereceu
destaque foi a integração da Carta dos
Direitos Fundamentais adquirindo força vinculativa. No mesmo sentido
apontando a discussão parlamentar dos projectos de resolução apresentados,
tendo um dos Deputados que subscreveu o projecto aprovado afirmado que
"queremos perguntar aos portugueses qual a sua opinião sobre as matérias
em que este Tratado inova. Do nosso
ponto de vista, inova (...) também em relação à integração num Tratado da Carta dos Direitos Fundamentais"
(cf. Diário da Assembleia da República,
I Série, de 19 de Novembro de 2004, p. 1029, itálico nosso).
Quando se pergunta ao cidadão eleitor se concorda com a regra das
votações por maioria qualificada, nos
termos constantes da Constituição para a Europa, estamos a perguntar-lhe se
concorda que, em regra, as votações
sejam por maioria qualificada (não por unanimidade ou por maioria simples), se
concorda com a definição da maioria
qualificada ou antes se concorda com os casos em que as deliberações são
tomadas por maioria qualificada? Há que ter presente a evolução que tem havido
quanto à forma de definir a maioria qualificada, representando a redacção do
artigo I-25º da Constituição para a Europa uma alteração relativamente ao
consagrado a este propósito no Tratado de Nice e uma alteração relativamente a
redacções anteriores da mesma disposição. Importa até interrogarmo-nos se a
compreensão da pergunta não exige mesmo conhecimentos especializados de direito
comunitário, o que, por si só, redundaria numa pergunta não clara para o
eleitor normal, segundo o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 531/98, de 29
de Julho. Conhecimentos especializados, por exemplo, quanto à forma de
apuramento da maioria qualificada (duplo critério ou não?).
Quando se pergunta ao
cidadão eleitor se concorda com o novo quadro institucional da União Europeia, nos termos constantes da Constituição para a
Europa, estamos a perguntar-lhe, afinal, o quê, depois de lhe ter
perguntado se concorda com a regra das votações por maioria qualificada, nos termos constantes da Constituição para a
Europa, sendo certo que este é um dos aspectos integrantes do novo quadro
institucional? Com efeito, o artigo I-25º (Definição
da maioria qualificada no Conselho Europeu e no Conselho) integra o
Capítulo I – Quadro Institucional – do Título IV (Instituições e órgãos da União), o que
nos leva também a equacionar se, afinal, estamos a perguntar ao cidadão eleitor
se concorda com o quadro institucional que compreende o Parlamento Europeu, o
Conselho Europeu, o Conselho de Ministros, a Comissão Europeia e o Tribunal de
Justiça da União Europeia (artigo I-19º), sem ter em conta as instituições e os
órgãos consultivos previstos no Capítulo II (Outras instituições e órgãos consultivos da União). A autonomização
da regra das votações por maioria
qualificada, leva-nos, ainda, integrando tal regra aquele Capítulo I, a
equacionar se, afinal, estamos a perguntar ao cidadão eleitor se concorda com
as novas regras de funcionamento da União, previstas no artigo III-330º e ss.,
no Capítulo I (Disposições institucionais),
do Título VI (Funcionamento da União),
as quais abrangem todas as instituições e órgãos da União Europeia.
Destaque-se, aliás, que quando perguntamos ao cidadão eleitor se concorda com o
novo quadro institucional, nos termos constantes da Constituição para a Europa,
podemos estar afinal a perguntar-lhe se concorda com aspectos muito
específicos, como, por exemplo, o princípio da representação degressivamente proporcional
no Parlamento Europeu (artigo I-20º, nº 2), a existência de um Presidente do
Conselho Europeu, eleito por maioria qualificada para um mandato de dois anos e
meio renovável uma vez (artigo I-22º), a criação do Ministro dos Negócios
Estrangeiros (artigo I-28º), as diferentes formações do Conselho de Ministros
(artigo I-24º), a modificação do apuramento da maioria qualificada (artigo
I-25º) e a composição da Comissão (artigo I-26º) – aspectos destacados por Ana
Maria Guerra Martins (O Projecto de Constituição
Europeia. Contributo para o Debate sobre o Futuro da União, 2ª edição,
Almedina, p. 71 e s.), quando considera as inovações
do quadro institucional.
8. Interpretada a pergunta
no sentido de nela se conterem três questões autónomas – interpretação
consentida pela falta de clareza da mesma
– o cidadão eleitor não é levado a formular um juízo de ponderação global do conteúdo da Constituição para a
Europa, apontando também nesta direcção a circunstância de estarmos perante
três questões que não têm entre si qualquer relação de dependência, podendo
subsistir cada uma delas e fazer sentido sem a(s) outra(s), sem que, portanto,
a concordância ou não concordância do cidadão eleitor quanto a uma das questões
se repercuta na concordância ou não concordância quanto às demais. O cidadão
eleitor pode concordar com a regra das votações por maioria qualificada e não
concordar com a Carta de Direitos Fundamentais; o cidadão eleitor pode
concordar com a regra das votações por maioria qualificada e não concordar com
o novo quadro institucional da União Europeia; o cidadão eleitor pode concordar
com a Carta de Direitos Fundamentais e não concordar com o novo quadro
institucional da União Europeia...
A interpretação da pergunta
no sentido de nela se conterem três questões autónomas compromete a exigência
constitucional e legal de que seja formulada
para uma resposta de sim ou de não
(artigos 115º, nº 6, da CRP e 7º, nº 2, da LORR). Que seja formulada para uma
resposta de sim ou de não, em nome do princípio da bipolaridade ou dilematicidade do quesito referendário, o qual
"proíbe em termos absolutos a formulação de perguntas referendárias que
preconizem respostas diferenciadas, intermédias e condicionais. A resposta dos
eleitores terá que traduzir-se na aceitação, numa adesão a uma solução, ou
inversamente na recusa, na rejeição dessa mesma solução" (M. Benedita M.
Pires Urbano, ob. cit., p. 204).
Diferentemente do que
sucederia com uma pergunta que levasse o cidadão eleitor a formular um juízo de ponderação global, um juízo que
conduziria a uma resposta de sim ou de não, uma pergunta que permita
a interpretação de que foram destacadas (seleccionadas) três específicas
questões incluídas no Tratado que estabelece a Constituição para a Europa,
apresentadas como questões em si mesmas consideradas e não enquanto
exemplificativas do conteúdo de um todo homogéneo, não está formulada para uma resposta
de sim ou de não. E não está assim formulada, porque cada uma das questões,
por si só, pode conduzir quer a uma resposta de sim quer a uma resposta de não,
colocando o cidadão eleitor perante a dificuldade de saber como votar quando a
resposta não for a mesma para todas as questões que lhe são postas. Hipótese em
que somos levados a concluir que a pergunta abre
espaço para soluções matizadas, quando o princípio da bipolaridade ou dilematicidade
impõe que a pergunta, devendo ser respondida por uma afirmativa ou uma
negativa, não abra espaço para soluções matizadas (cf. Acórdão do Tribunal
Constitucional nº 288/98), quando este princípio quer evitar que "a
vontade popular se exprima de uma forma intermédia, por exemplo por adesão
parcial ou condicionada a uma das duas soluções opostas propostas" (Giulio
M. Salerno, Il referendum, CEDAM,
1992, p. 88).
No fundo, o que se pretende assegurar
com uma formulação bipolar ou dilemática é que o sentido do voto coincida, em toda a sua extensão, com o conteúdo desse mesmo voto, transpondo
para aqui uma distinção da doutrina italiana (cf. Giulio M. Salerno, "Referendum", Enciclopedia del Diritto, XXXIX, p. 225), que expressivamente chama
a atenção para o "efeito de arrastamento" – effetto di trascinamento (Rosangela de Bellis, "Il referendum
nella giurisprudenza costituzionale", Rivista
trimestrale di diritto pubblico, 1990, p. 371 e s.). Ou seja, o cidadão
eleitor poderá ser "arrastado" para uma determinada resposta, em face
do peso particular que para ele assume uma das questões, caso em que o sentido do seu voto poderá não
coincidir, em toda a sua extensão, com o conteúdo
do mesmo. É perfeitamente admissível que um cidadão eleitor, quando
perguntado sobre se concorda com a Carta
de Direitos Fundamentais, a regra das votações por maioria qualificada e o novo
quadro institucional da União Europeia, nos termos constantes da Constituição
para a Europa?, responda sim ou não pela grande importância que atribui a uma das questões, sendo
certo que a resposta seria a inversa se perguntado de forma autónoma sobre cada
uma das outras.
Caso em que, repita-se, o sentido do voto não seria coincidente,
em toda a sua extensão, com o seu conteúdo,
prejudicando o apuramento da vontade efectivamente maioritária do universo de cidadãos eleitores consultados. Por
outras palavras, ainda que não estejamos perante uma "formulação
simultânea, concorrente e não subsidiária", tal como ocorreu com as
perguntas objecto dos Acórdãos do Tribunal Constitucional nºs 360/91 e 495/99 (Diário da República, II Série, de 10 de
Janeiro de 1992 e de 7 de Outubro de 1999), é possível equacionar, perante uma
das interpretações consentidas pelo quesito em análise, a hipótese de chegarmos
a um resultado em que o sentido positivo do voto pode ter tradução num
número igual ou inferior à soma das respostas negativas que seriam dadas caso
fosse oferecida aos eleitores a possibilidade de respostas autónomas; ou a um
resultado em que o sentido negativo do voto pode ter tradução num
número igual ou inferior à soma das respostas positivas que seriam dadas caso
fosse oferecida aos eleitores a possibilidade de respostas autónomas.
9. Perante o exposto,
conclui-se que a pergunta constante da Proposta de realização de referendo
sobre a Constituição para a Europa, aprovada pela Resolução da Assembleia da
República nº 74-A/2004, de 19 de Novembro, não foi formulada com clareza e para
respostas de sim ou não, requisitos exigidos pelos artigos 115º, nº 6, da
Constituição da República Portuguesa e 7º, nº 2, da Lei Orgânica do Regime do
Referendo, ficando prejudicada a verificação dos outros requisitos de
constitucionalidade e de legalidade.
III.
10. Nestes termos, o
Tribunal Constitucional decide:
a) Considerar que a Proposta
de realização de referendo sobre a Constituição para a Europa, aprovada pela
Resolução da Assembleia da República nº 74-A/2004, de 19 de Novembro, não
respeita os requisitos de clareza e de formulação da pergunta para respostas de
sim ou não exigidos pelos artigos 115º, nº 6, da Constituição da República
Portuguesa e 7º, nº 2, da Lei Orgânica do Regime do Referendo;
b) Consequentemente, ter por
não verificada a constitucionalidade e a legalidade do referendo proposto na
Resolução da Assembleia da República nº 74-A/2004, de 19 de Novembro.
Lisboa, 17 de Dezembro de 2004
Maria João Antunes
Rui Manuel Moura Ramos
Gil
Galvão
Mário José de Araújo Torres
Carlos Pamplona de Oliveira
Paulo
Mota Pinto
Maria dos Prazeres Pizarro
Beleza
Maria Helena Brito
Benjamim Rodrigues
Vítor Gomes
Bravo Serra (Voto a decisão
unicamente pelos fundamentos aduzidos no ponto 7.2. do presente aresto – no que
concerne à nele apurada falta de clareza de cada uma das questões ínsitas na
pergunta referendanda – à excepção do que, em tal ponto, é referido no seu
último período)
Maria Fernanda Palma
(vencida nos termos da declaração de voto junta).
Artur Maurício
Declaração de voto
Votei vencida o
presente Acórdão por discordar, no essencial, da fundamentação e da decisão,
tendo apenas dúvidas quanto à (falta de) clareza de uma parte da pergunta. As
razões da minha discordância são basicamente as seguintes: divirjo da linha de
raciocínio que conduz, simultaneamente, à conclusão da falta de clareza da
pergunta por equivocidade do seu sentido e por insusceptibilidade de ela
conduzir a uma resposta unitária de sim
ou não, violando a exigência de bipolaridade
ou dilematicidade; e não subscrevo
também o entendimento sufragado acerca do próprio requisito da clareza.
1. Em
primeiro lugar, não me parece que o facto de a
pergunta conter três questões, correspondentes a três aspectos da
Constituição para a Europa que a Assembleia da República considerou dever
submeter a referendo, implique a equivocidade.
Com efeito, o
Tribunal Constitucional apresenta como duplo sentido a autonomia relativa das
três questões (respeitantes à Carta dos Direitos Fundamentais, à regra de
votação por maioria qualificada e ao novo quadro institucional) em
contraposição com a utilização dessas questões como meros exemplos de uma
pergunta global (implícita) sobre a Constituição no seu todo. Assim, o Tribunal
parece entender que, através da formulação da pergunta, não se fica a saber se
se questiona o eleitorado sobre o todo ou apenas sobre os referidos três
aspectos, o que seria equívoco.
Porém, a
formulação da pergunta não autoriza a interpretação segundo a qual se pede aos
destinatários uma ponderação global sobre a Constituição para a Europa.
Diferentemente, foi a própria Assembleia da República, e só ela, que realizou
uma ponderação global sobre a importância das três questões, segundo critérios
que não cabe ao Tribunal Constitucional julgar, visto que não é obrigatório
sujeitar a referendo aquela Constituição. Feita a ponderação, a Assembleia da
República pede aos eleitores que se pronunciem sobre as três questões,
remetendo para os termos em que elas estão tratadas na Constituição para a
Europa. De modo nenhum a pergunta remete para essa Constituição no seu
conjunto.
Por outro lado,
também não resulta dos trabalhos preparatórios desenrolados na Assembleia da
República e da discussão jurídica envolvente que se tenha pretendido questionar
algo para além de tais aspectos. Em apoio da ideia contrária milita até a
circunstância de não se ter querido “plebiscitar” a Constituição para a Europa.
Não pode, por
conseguinte, o Tribunal intuir um sentido oculto na pergunta formulada,
abstraindo “olimpicamente” da génese da opção por uma pergunta não global e das
dificuldades inerentes, na nossa tradição e no próprio texto constitucional, a
essa pergunta global. Aliás, uma pergunta global em que se pedisse directamente
aos cidadãos que fizessem uma ponderação abstraindo de quaisquer questões concretas
não seria, de modo algum, mais clara do que a pergunta sub judicio. Eventualmente simples no seu enunciado linguístico, a
referida pergunta global pecaria, todavia, por excesso de conteúdo – excesso de
compreensão do conceito objecto da pergunta.
O duplo sentido
detectado pelo Acórdão resulta, simplesmente, de uma pré‑compreensão pelo
intérprete do que deveria ser
referendado, que o texto da pergunta não autoriza e até pretende evitar.
2. Também
não creio que a coexistência de três questões no âmbito da pergunta prejudique
a exigência de bipolaridade ou dilematicidade.
Como se
sublinhou antes, a circunstância de se admitir que a Assembleia da República
pretende, a partir das três questões concretas, encontrar um sinal seguro da
vontade do eleitorado no sentido da aprovação ou não aprovação do Tratado não
impede a autonomização de tais questões (e não obsta ao silêncio quanto à
Constituição no seu todo, o qual só seria ilegítimo se ela estivesse sujeita a
referendo).
Efectivamente,
a Assembleia da República não pretende questionar os cidadãos sobre a
Constituição para a Europa no seu todo e, por isso, não pode estar em causa uma
adulteração da resposta a algo que não se perguntou. Para além disso, quando se
conjugam três aspectos diversos numa mesma pergunta, a resposta lógica é de sim para quem concorde com todos os
aspectos e de não para quem não
concordar com apenas um, com dois ou com os três aspectos.
Exemplificando:
em termos de raciocínio prático, quando se pergunta a uma pessoa se concorda
com a inclusão, num curso de licenciatura em Direito, das disciplinas de
Direito Canónico, Direito das Mulheres e Direito do Mar, com os programas
constantes de um determinado plano curricular, essa pessoa só responderá
positivamente se concordar com a inclusão de todas as disciplinas no curso; se
discordar da inclusão de uma (ainda que apoie a inclusão das duas restantes,
por hipótese) responderá, em princípio, negativamente – tal como sucederá se
discordar da inclusão de duas ou de três disciplinas. O resultado só será
diferente se a pessoa valorizar de tal modo uma questão que sacrifique à
preferência por ela a rejeição das restantes questões. Assim, o destinatário da
pergunta pode dar tanta importância ao Direito das Mulheres, por exemplo, que
está disposto a suportar, como contrapartida, um curso que compreenda as
disciplinas indesejadas de Direito Canónico e Direito do Mar (sobre outras
disciplinas do curso nada diz porque nada lhe foi perguntado...). De todo o
modo, a pessoa que assim responder não está equivocada. Resolve um dilema de
acordo um critério racional, que deve ser integralmente respeitado, em nome do
princípio democrático. E se a pergunta questionasse apenas, em abstracto, todo
o plano de curso, nem por isso o destinatário deixaria de se confrontar com o
mesmo dilema.
Estas
ponderações são inerentes ao raciocínio prático, ocorrem no dia a dia e, quer
queiramos quer não, uma avaliação da Constituição Europeia não se pode furtar a
realizá-las.
3. Quanto
à clareza de cada uma das questões, não me parece que o Acórdão tenha seguido a
orientação da compreensibilidade para o
destinatário normal que a anterior jurisprudência deste Tribunal delineou.
Com efeito, o
Acórdão afere a falta de clareza de cada questão em face dos sentidos jurídicos
possíveis de uma questão essencialmente não jurídica. Porém, a clareza da
pergunta deverá ser aferida ante os sentidos comuns de cada questão, em
articulação com a possibilidade de elucidar o seu sentido último através da
campanha do referendo. Ora, as questões suscitadas permitem já compreender em
termos leigos o que está em causa e são compatíveis com um esclarecimento mais
preciso a prestar aos cidadãos no decurso da campanha do referendo.
A questão
relativa à Carta dos Direitos Fundamentais é, quanto a mim, claríssima. Quem
concorda com o conteúdo da Carta também concorda com a sua dignidade
constitucional e vinculatividade. Não me parece viável outro entendimento,
tendo em conta, aliás, que a pergunta do referendo remete expressamente para os
“termos constantes da Constituição para a Europa”.
Por seu turno,
a questão relativa à maioria qualificada é também suficientemente sugestiva do
problema que se coloca, cabendo à campanha do referendo explicitar o seu
alcance inovatório.
Finalmente, a
pergunta sobre o quadro institucional é, quanto a mim, a menos clara, não por
possibilitar diversos sentidos jurídicos, que sempre seriam susceptíveis de
esclarecimento, mas porque, à partida, não permite uma fácil representação
leiga do que se pergunta, dado o excesso de complexidade do que está em causa.
No entanto, de
toda a análise antecedente resulta que uma só pergunta global sobre a
Constituição Europeia compartilharia todos problemas de “clareza” que o
Tribunal Constitucional equaciona no caso em apreço (e até em versão agravada),
acrescentando ainda a enorme complexidade de uma pergunta inteiramente
abstracta referente a um conjunto de centenas de questões concretas
(correspondentes a outras tantas normas da Constituição para a Europa) não
explicitadas e insusceptíveis de esclarecimento através de discussão pública.
4. Em
suma, discordo, no essencial, do presente Acórdão. E penso que o entendimento juridicista quanto à clareza da
pergunta, se for coerentemente mantido, tenderá a impedir qualquer referendo
sobre questão tão complexa e com tanta incidência jurídica como é a da
Constituição para a Europa.
Maria Fernanda Palma