TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Acórdãos 100.º volume \ 2017

401 acórdão n.º 728/17 Constitui exigência irrenunciável do Estado de direito que a eficiência seja sempre funcionalmente orientada e não ultrapasse os limites postos pelos direitos fundamentais dos cidadãos. A propósito do princípio da proporcionalidade, ínsito no artigo 18.º, n.º 2, da Lei Fundamental, importa proceder ao denominado triplo teste que vem sendo considerado na jurisprudência deste Tribunal. De acordo com tal análise (cfr. entre outros, o Acórdão n.º 634/93), verifica-se violação do princípio da proporcionalidade se: a medida em análise for considerada inadequada (isto é, a medida é em si mesma inócua, indiferente ou até negativa face ao fim prosseguido); desnecessária (se existem meios adequados alternativos, menos onerosos, para alcançar o fim prosseguido); ou desproporcionada (o ganho de interesse público inerente ao fim justificado não compensa a carga coativa imposta ao indivíduo ou existe uma relação desequilibrada entre os custos e os benefícios da medida). A relevância a atribuir a cada um dos subprincípios ou elementos depende dos campos de aplicação, com as inerentes consequências na margem de apreciação do juiz perante o legislador (Jorge Miranda, Direi- tos Fundamentais , Coimbra, 2017, p. 330), tendo em conta que ao legislador é reconhecido um espaço de conformação na ponderação de bens quando edita uma nova regulação (Acórdãos n.º 484/00 e n.º 187/01).  Estes três subprincípios (adequação, exigibilidade e proporcionalidade em sentido restrito) devem rela- cionar-se entre si segundo uma regra de precedência do mais abstrato para o mais concreto ou mais próximo, avaliando-se as circunstâncias específicas do caso da vida que se aprecia (Acórdão n.º 632/08). O controlo da proporcionalidade demanda que as restrições correspondam à medida exigida pelos fins e que as restrições não ultrapassem as suas justas exigências, limitando-se ao necessário para salvaguardar outros interesses constitucionalmente protegidos (artigo 18.º, n.º 2, 2.ª parte, da CRP) e contendo-se na estrita medida das exigências destes, isto é, não podem ser utilizadas para além do estritamente necessário (Acórdãos n. os  363/91 e 456/93). O sentido da proibição do excesso é, como afirma Gomes Canotilho ( Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª edição, 2003, p. 273), “evitar cargas coativas excessivas ou atos de ingerência desmedidos na esfera jurídica dos particulares”. O princípio da proporcionalidade está, assim, associado ao método da ponderação de bens e por isso convoca o tema da ordem de valores constitucional, ínsita sobretudo nas nor- mas sobre direitos fundamentais. Esta metodologia deve conduzir a uma concordância prática entre os bens ou direitos contrapostos através de concessões recíprocas, ou à cedência de um dos direitos relativamente ao outro direito ou bem constitucional de superior valia. Neste quadro, deve averiguar-se, em primeiro lugar, da existência de outras medidas no ordenamento jurídico que prossigam finalidades cautelares e que sejam menos onerosas do que a medida restritiva agora apreciada. Ora, a lei tem outros instrumentos para prosseguir fins cautelares e de eficácia, como a norma constante do artigo 227.º do Código de Processo Penal (caução económica, inscrita no capítulo atinente às medidas de garantia patrimonial), a decretar em função da demonstração de um casuístico e concreto receio de perda da garantia patrimonial, cujo ónus de demonstração impende sobre o Ministério Público e não sobre o arguido. Por outro lado, o Decreto-Lei n.º 126/2014 permite a chamada reformatio in pejus , podendo o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, nos termos do artigo 67.º, n.º 3, aumentar a coima, solução que constitui uma forma de desincentivar o exercício abusivo do direito de recurso. E, para fazer face a um «prejuízo grave e irreparável ou de difícil reparação para o setor regulado ou para os utentes de cuidados de saúde», a ERS pode, segundo o artigo 23.º dos seus Estatutos, «ordenar preventivamente a imediata sus- pensão da prática dos referidos atos ou quaisquer outras medidas provisórias necessárias à imediata reposição do cumprimento das leis ou regulamentos aplicáveis que se mostrem indispensáveis ao efeito útil da decisão a proferir em processo instaurado ou a instaurar». Sendo assim, a medida adotada pelo legislador para evitar a litigância abusiva – a aplicação de uma caução em substituição da coima e de montante equivalente a esta, independentemente da disponibilidade económica do impugnante – não é, no contexto do caso sub judice , necessária nem exigível para prosseguir os fins cautelares visados pelo legislador.