TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Acórdãos 90.º Volume \ 2014

126 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL II – Fundamentação Enquadramento preambular e descrição geral das medidas de consolidação orçamental previstas na Lei n.º 83-C/2013 5. A orientação estratégica prevista na Proposta de Orçamento do Estado para 2014 (doravante, Pro- posta de OE 2014), apresentada pelo Governo à Assembleia da República em 15 de outubro de 2013, pros- segue o esforço de consolidação orçamental previsto no programa de ajustamento económico e financeiro (doravante: «Programa») acordado entre o governo português e o FMI, a Comissão Europeia e o BCE, nos termos do qual os limites quantitativos para o défice orçamental em 2012, 2013 e 2014 foram inicialmente fixados em 4,5%, 3,0% e 2,3%, respetivamente. A Proposta de OE 2014 surge na sequência da sétima avaliação dos progressos feitos pelas autoridades portuguesas na aplicação das medidas acordadas ao abrigo do «Programa», assim como da eficácia e do impacto económico e social dessas medidas, efetuada nos termos do artigo 3.º, n.º 9, da Decisão de Execu- ção 2011/344/UE do Conselho, e na sequência da Decisão de Execução do Conselho, de 9 de outubro de 2012, que altera a Decisão de Execução 2011/344/UE relativa a concessão de assistência financeira da União a Portugal, em que se reviu os limites quantitativos para o défice orçamental, que passaram para 5.5% em 2013 e 4% em 2014 (cfr. Jornal Oficial da União Europeia, série L, n.º 118, de 12 de maio de 2010, p. 1, e n.º 295, de 25 de outubro de 2010, p. 14) Segundo o Governo, “esta alteração do limite do défice decorre, essencialmente, da evolução menos favorável do mercado de trabalho e da composição do PIB, persistindo em 2013 a contribuição negativa da procura interna. Ambos os fatores resultam em receitas fiscal e contributiva inferiores ao inicialmente previsto, e no aumento das despesas com prestações sociais, em particular com o subsídio de desemprego” ( Relatório do OE 2014 , p. 34). No pressuposto de que, a “menos de um ano para a conclusão do Programa de Ajustamento Econó- mico”, não só se mantém “a conjuntura de excecionalidade que lhe está subjacente”, como se colocam “desa- fios sem precedentes nas exigências de consolidação orçamental”, a estratégia seguida na Proposta de OE 2014 visa a construção das “bases da sustentabilidade das finanças públicas” no contexto do “cumprimento das obrigações (…) resultantes dos tratados europeus e os compromissos específicos assumidos perante a Comissão Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu, no quadro do Pro- grama”, enquanto “condições essenciais para o regresso do Estado português ao financiamento nos mercados internacionais” ( Relatório OE 2014, pp. 30-31 e 40-41). De acordo com o Governo, o ajustamento orçamental prosseguido na Proposta de OE 2014 parte da consideração de que “2014 será um ano de transição entre o Programa de Ajustamento Económico e o novo enquadramento orçamental a que estão sujeitos os países da União Europeia e, mais especificamente, os países da área do euro”, em particular o que resulta do “Pacto de Estabilidade e Crescimento, na sua ver- tente corretiva”, que prevê a abertura de “um procedimento por défice excessivo (…) se o défice orçamental exceder 3% do PIB e/ou o rácio da dívida exceder 60% do PIB (valor de referência) ou não apresentar uma diminuição significativa, a um ritmo satisfatório”, isto é, “um vigésimo por ano, em média de 3 anos, para o valor de referência” ( Relatório OE 2014 , p. 38). Assumindo que a redução do défice orçamental de 5,8%, estimado para 2013, para 4,0% em 2014 exige, em função da conjuntura prevista, a “tomada de medidas com um impacto equivalente a 2,3% do PIB”, o Governo recusou a possibilidade de tal ajustamento ocorrer “através de aumento generalizado da carga fiscal” por considerar que o mesmo teria “custos económicos e sociais excessivos difíceis de comportar”, optando por focar o esforço orçamental “na redução de despesa pública” no âmbito do “processo de revisão estrutural da despesa” ( Relatório OE 2014 , pp. 39, 42 e 45). Assim, tendo em vista o abaixamento do “défice orçamental nominal (…) de 5,5% para 4%” e a con- comitante necessidade de execução de medidas de consolidação orçamental no valor global de 3901 milhões