TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Acórdãos 89.º Volume \ 2014

350 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL na medida em que, ao associar um preço à emissão de gases poluentes, cria um estímulo ou um incentivo económico à redução da poluição (para uma panorâmica geral sobre esta matéria, em que são identificadas e analisadas quatro categorias de instrumentos de proteção do ambiente: preventivos, reparatórios, repressivos e de fomento, cfr. Carla Amado Gomes, “Direito Administrativo do Ambiente”, in Tratado de Direito Admi- nistrativo Especial, Vol. I, coord. Paulo Otero e Pedro Gonçalves, pp. 194-243, edição Almedina, 2009). A decisão recorrida entendeu que as “penalizações por emissões excedentárias”, previstas nos n. os 1 e 2 do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 233/2004, de 14 de dezembro, configuravam uma contraordenação ambiental. No entanto, se procedermos à análise do conteúdo das respetivas normas, pelo menos com base num critério estritamente formal, retirado do conceito de contraordenação previsto no artigo 1.º do Decreto- -Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, segundo o qual «só será punido como contraordenação o facto descrito e declarado passível de coima por lei anterior ao momento da sua prática», e do artigo 1.º, n.º 2, da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto (que aprova a lei quadro das contraordenações ambientais), onde se estabelece que «constitui contraordenação ambiental todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal cor- respondente à violação de disposições legais e regulamentares relativas ao ambiente que consagrem direitos ou imponham deveres, para o qual se comine uma coima», não é possível concluir que o legislador tenha pretendido criar uma verdadeira contraordenação. Também de um ponto de vista sistemático, se o artigo 25.º tem como epígrafe «Penalizações por emis- sões excedentárias», o artigo 26.º já se refere, também na epígrafe, a “Contraordenações”, descrevendo nas alíneas do seu n.º 1 diversos comportamentos puníveis com uma coima, o que revela que o legislador não terá pretendido reconduzir as “penalizações” previstas no artigo 25.º à categoria de contraordenações. E em termos substanciais constata-se que a própria previsão legal das referidas “penalizações” não con- tém os elementos de um tipo contraordenacional. Desde logo, no que respeita à fixação do valor da “pena- lização” em causa, o mesmo não tem por base numa moldura contraordenacional, entre um mínimo e um máximo, de modo a que a determinação da medida concreta da coima seja efetuada em função da gravidade da contraordenação, da culpa, da situação económica do agente e do benefício económico que este retirou da sua prática, sendo certo ainda que não há qualquer exigência no sentido da imputação dos factos do agente a título de dolo ou negligência. Como vimos, o Decreto-Lei n.º 243-A/2004, de 31 de dezembro, veio a conferir nova redação ao refe- rido artigo 25.º, justificando da seguinte forma, no seu preâmbulo, as alterações introduzidas: «[…] No quadro deste regime, as empresas devem deter, no final de cada ano, licenças de emissão de gases com efeito de estufa equivalentes às suas emissões reais. Para tal, podem comprar e vender licenças de emissão. Todavia, caso não sejam detentoras de licenças suficientes para cobrir as emissões reais, devem pagar um determinado montante por cada tonelada excedentária. O equilíbrio do sistema supõe, assim, a possibilidade de emissões excedentárias associando-lhes um sobrecusto que pretende ser dissuasor da opção de não proceder à compra de licença de emissões equivalentes às reais emissões das instalações envolvidas. Ora, tal efeito dissuasor, para ser eficaz, exige que o referido sobrecusto – assumido como penalidade – seja tendencialmente ilimitado, sendo determinado por soma aritmética do valor devido por cada tonelada excedentária adicional.  […]» Ou seja, admite-se a possibilidade de emissões excedentárias, depreendendo-se, do que consta deste preâmbulo, que o facto de se emitir gases com efeito de estufa, excedendo o limite de licenças que se possui para o efeito, não é um comportamento tido por ilícito, não sendo também ilícita a opção de, até ao dia 30