TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Acórdãos 89.º Volume \ 2014

244 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL expendida nas alegações, e apoiada no entendimento expendido por Ana Paula Dourado ( O princípio da Legalidade – Tipicidade, conceitos indeterminados e margem de livre apreciação , Almedina, 2007, em particular pp. 778) e João Taborda da Gama (“Tendo Surgido Dúvidas sobre o Valor das Circulares e Outras Orienta- ções Genéricas...”, in Estudos em Memória do Prof. Doutor Saldanha Sanches, Vol. III, 2011, pp. 155 a 255), de acordo com a qual as Circulares da Administração Tributária comportam eficácia externa, vinculando os contribuintes e também os Tribunais. Abra-se aqui um parêntesis para referir que a posição subscrita inicialmente pela recorrente nos autos foi distinta, mormente no pedido de constituição de Tribunal Arbitral, onde se encontra afirmada a ausência de efeitos vinculativos heterónimos das Circulares Administrativas (cfr. artigo 227.º). Ora, apesar do esforço argumentativo da recorrente, não encontramos fundamento para afirmar o relevo paramétrico do sentido normativo acolhido pela Administração Tributária e vazado na referida circular, em termos de suportar a formação de efeitos vinculativos dos particulares – que não se confunde com a sua irrelevância na formação da vontade dos contribuintes, nem com força persuasiva reforçada, em virtude dos privilégios executivos conferidos à Administração – e, sobretudo, que constituam critério ou padrão norma- tivo conformador da atuação jurisdicional dos tribunais, quando chamados a apreciar litígios no respetivo campo de regulação (cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo V, 4.ª edição, 2010, p. 226). Este tem sido, ainda, o entendimento acolhido pelo Supremo Tribunal Administrativo, de que são exemplo os Acórdãos de 16 de janeiro de 2002, proferido no processo n.º 26638, e de 7/07/2004, proferido no processo n.º 1784/03 (ambos disponíveis em www.dgsi.pt ), marcando igualmente outros ordenamentos jurídicos, como o alemão e o italiano (assim, João Taborda da Gama, ob. cit. , p. 161, nota 8, e Ana Paula Dourado, ob. cit. , pp. 726, nota 2178, e 727). O problema foi já colocado e apreciado neste Tribunal, decidindo-se no Acórdão n.º 583/09 que as prescrições contidas nas Circulares da Administração Tributária, independentemente da sua irradiação per- suasiva na prática dos contribuintes, não constituem normas para efeitos do sistema de controlo de constitu- cionalidade cometido ao Tribunal Constitucional. Diz-se nesse aresto, entendimento com que concordamos: «Desde o Acórdão n.º 26/85 (publicado no  Diário da República , II Série, de 26 de abril de 1985) que o Tribunal Constitucional, com vista a proceder à identificação do objeto idóneo dos processos de fiscalização de constitucionalidade, vem adotando um conceito de norma funcionalmente adequado ao sistema de controlo que a Constituição lhe comete. Cabem neste conceito de norma os atos do poder público que contenham uma “regra de conduta” para os particulares ou para a Administração, um “critério de decisão” para esta última ou para o juiz ou, em geral, um “padrão de valoração de comportamentos”. Mas, como é de um conceito de controlo finalisticamente ordenado a assegurar o sistema de proteção jurídica típica do Estado de direito democrático constitucional que se trata, não basta que o instrumento em causa vincule a Administração a adotar, na prática de atos individuais e con- cretos de aplicação e enquanto o não alterar, um determinado critério que tenha estabelecido. É necessário que esse critério seja dotado de vinculatividade também para o outro sujeito da relação (heteronomia normativa) e constitua um parâmetro que o juiz não possa deixar de considerar enquanto não fizer sobre ele um juízo instrumental de invalidade. Se o “critério de decisão” é de origem administrativa e só vincula no seio do serviço administrativo de que emana, não há necessidade do tipo de proteção jurídica e de afirmação da supremacia da Constituição que justifica a intervenção do Tribunal Constitucional. Ora, um problema frequentemente colocado no direito fiscal é o da relevância normativa das chamadas orien- tações administrativas. Trata-se, como diz Casalta Nabais, Direito Fiscal, 5.ª edição, p. 201 (embora afirmando que isso não lhes retira a qualidade de normas jurídicas):  “[…] de regulamentos internos que, por terem como destinatário apenas a administração tributária, só esta lhes deve obediência, sendo, pois, obrigatórios apenas para os órgãos situados hierarquicamente abaixo do órgão autor dos mesmos.