TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Acórdãos 87.º Volume \ 2013

254 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL a administração pública fosse tentada a proceder à classificação pré-ordenada de terrenos, de modo a restringir as suas aptidões edificativas, para mais tarde os mesmos poderem ser expropriados a baixo custo, o legislador teria imposto que, independentemente da prova dessa intenção dolosa, a indemnização pela expropriação de tais terrenos seria efetuada em função do valor médio das construções existentes ou que fosse possível edificar nas parcelas situadas na área envolvente. Prescindindo da demonstração da atuação dolosa nestas intervenções a dois tem­pos, o legislador entendeu que a expropriação de determinados terrenos após a sua anterior classificação como zona verde, de lazer ou para instalação de infraestrutu­ras ou equipamentos públicos, por plano municipal de ordenamento do território, relativamente a quem já era proprietário desses terrenos à data desta classifica- ção, deveria ser compensada, não com o pagamento duma indemnização equivalente ao seu valor de mercado à data da expropriação, mas sim com uma indem­nização que tivesse em consideração a capacidade edificativa dos terrenos vizi­nhos que não foram atin­gidos por aquela restrição de uso. Considerou-se, assim, que, objeti- vamente, as referidas limitações impostas por plano de ordenamento do território aniquilavam de tal forma o conteúdo mínimo essencial do direito de propriedade que se traduziam em atos próximos de uma verdadeira expropriação, pelo que a sua posterior expropriação efetiva não poderia ser efetuada por um valor que atendesse à desvalorização resultante das severas limita­ções anteriormente impostas. O artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, traduz, pois, o recurso a um valor normativo, isto é a um valor que se afasta do valor de mercado resultante do jogo da oferta e da procura, e procura responder a exigências de justiça. Esse valor normativo situou-se no valor médio dos prédios vizinhos em que, num raio de 300 metros, fosse possível construir. 2.3. A aplicação do artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, aos terrenos situados na RAN ou REN Tendo o legislador fixado este critério específico para o cálculo da indem­nização da expropriação dos ter- renos classificados como zona verde, de lazer ou para instalação de infraestruturas ou equipamentos públicos, por plano municipal de ordenamento do território, a decisão recorrida estendeu a sua aplicação aos terrenos situados em zona da RAN e da REN. As disposições dos planos municipais de ordenamento do território que reservam terrenos particulares para a instalação de infraestruturas ( v. g. arrua­men­tos) ou equipamentos públicos ( v. g. hospitais, instalações desportivas, esco­las), atendendo ao seu destino público, têm necessariamente implícita uma inten­ção de aquisição futura desses terrenos pela Administração, sendo tais disposições até apelidadas de “reservas de expropriação” ou de “expropriações a prazo incerto” (vide Alves Correia, em Manual de direito do urbanismo , vol. I, p. 774, da 4.ª edição, da Almedina). Quanto às prescrições dos planos que destinam certos terrenos situados em áreas edificáveis a espaços verdes ou de lazer, verifica-se que a destinação imposta àqueles terrenos pela Administração é também de tal modo dominada pela satisfação de puros interesses públicos urbanísticos que o seu aproveitamento pri­vado é quase impraticável. Por isso se considera que as mesmas esvaziam tão seve­ramente o conteúdo mínimo essencial do direito de propriedade, por motivos de utilidade pública, que são encaradas como verdadeiras “expropriações de plano” (vide Alves Correia, na ob. cit. , pp. 777-778). As situações contempladas na letra do referido n.º 12 do artigo 26.º do Código das Expropriações, como acima se disse, correspondem, pois, a casos em que as limitações impostas por plano de ordenamento do território aniquilam de tal forma o conteúdo mínimo essencial do direito de propriedade que se tradu- zem em atos que se aproximam de uma verdadeira expropriação, pelo que o legislador considerou que a sua posterior expropriação efetiva por um valor que atendesse à desvalorização resultante das severas limita­ções impostas, resultava objetivamente numa inadmissível manipulação das regras urbanísticas pela Administra- ção, independentemente da prova de uma inten­ção dolosa. O legislador terá, aliás, tido em atenção que a doutrina já defendia que estes atos pré ou quase expropria- tivos poderiam gerar, só por si, uma obrigação de indemnização autónoma (vide Alves Correia, em O plano urbanístico e o princípio da igualdade , pp. 521-528, da edição de 1989, da Almedina), a qual atualmente tem cobertura legal no artigo 143.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro.