TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Acórdãos 86.º Volume \ 2013

202 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL e 5 do artigo 78.º da Lei do Orçamento do Estado para 2013) – circunstância que inculca uma violação da igualdade proporcional. Acresce que, aceitando como exata a interpretação do âmbito de aplicação da CES feita no Acórdão, nomeadamente no que se refere à não inclusão no n.º 3 do artigo 78.º da Lei do Orçamento do Estado para 2013 dos regimes complementares de iniciativa individual a que se refere o artigo 84.º da Lei de Bases da Segurança Social (as pensões e benefícios do chamado «terceiro pilar»), não é inteligível a razão da diferença de tratamento face aos demais regimes complementares (as pensões e benefícios do chamado «segundo pilar»), e, de modo especial, no que se refere ao regime público de capitalização, expressamente definido pela lei como “de adesão voluntária individual” (cfr. o o artigo 82.º, n.º 1, da Lei de Bases da Segurança Social). Com efeito, fica por explicar por que é que quem confiou as suas poupanças ao Estado em vista da obtenção de um complemento de reforma é chamado a «participar» na CES e quem confiou as poupanças a uma ins- tituição de crédito privada ou a uma seguradora já não tem de contribuir… Finalmente, coloca-se aqui com toda a acuidade o problema da tutela da confiança. A subtração de benefícios devidos no âmbito de sistema complementar da segurança social para finan- ciar os sistemas previdenciais de caráter geral e obrigatório – e é esse inequivocamente o alcance da consigna- ção de receitas estatuída no n.º 8 do artigo 78.º da Lei do Orçamento do Estado para 2013 – contraria não apenas pontualmente a confiança daqueles que agora são também beneficiários de regimes complementares, como, sobretudo, cria objetivamente insegurança quanto ao próprio sistema de segurança social e às bases em que assentará a sua indispensável reforma. Com efeito, já há muito, e seguramente desde a reforma da segurança social realizada em 2007, que são conhecidas as limitações estruturais dos sistemas previdenciais gerais existentes. Por isso mesmo, foi apontada como via alternativa a quem se encontra ainda no ativo o «investimento» em regimes complementares. É precisamente a essa luz que se entende o favorecimento de tais regimes previsto no já citado artigo 81.º, n.º 2, da Lei de Bases da Segurança Social: o Estado deve esti- mular o seu desenvolvimento através de incentivos. Por isso, recorrer agora aos mesmos regimes – aliás, não a todos, mas apenas àqueles em que a partilha de responsabilidades sociais é mais intensa, como acontece nos regimes de iniciativa coletiva; ou àqueles que, embora de iniciativa individual, se baseiam na confiança depositada no Estado, como acontece com o regime público de capitalização – para obter recursos necessá- rios ao financiamento dos sistemas previdenciais gerais, não pode deixar de suscitar sérias dúvidas quanto à consistência e eficácia protetiva das soluções apontadas pelo próprio legislador como alternativas desejadas para assegurar uma evolução virtuosa do sistema de segurança social no seu todo. É conhecida a jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre o princípio da segurança jurídica na ver- tente material da confiança. De acordo com essa jurisprudência (cfr., entre muitas, a síntese feita no Acórdão n.º 154/10), «[P]ara que esta última seja merecedora de tutela é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais: a) A afectação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constan- tes não possam contar; e ainda b) Quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucional- mente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garan- tias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição). Como se disse no Acórdão n.º 188/09, os dois critérios enunciados são finalmente reconduzíveis a quatro diferentes requisitos ou «testes». Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da «confiança» é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do «comportamento» estadual; por último, é ainda necessário que não