ACÓRDÃO N.º 174/2009
Processo n.º 974/08
Plenário
Relator: Conselheiro Carlos Pamplona de Oliveira
ACORDAM NO TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
I.
Relatório
1.
A Assembleia Legislativa da Região
Autónoma da Madeira enviou ao Tribunal Constitucional, em 9 de Dezembro
de 2008, o "pedido de declaração de
inconstitucionalidade da Lei n.º 62-A/2008 de 11 de Novembro" aprovado
pela Resolução de 2 de Dezembro de 2008, publicada sob o n.º 33/2008/M no Diário da República, 1.ª série, de 29 de Dezembro de 2008, com o seguinte
teor:
«No dia 3 de Novembro de
2008, o Governo da República apresentou na Assembleia da República a proposta
de Lei n.º 230/X – «Nacionaliza todas as acções representativas do capital
social do Banco Português de Negócios, S. A., e aprova o regime jurídico de
apropriação pública por via de nacionalização».
No mesmo dia, o diploma
baixou à Comissão de Orçamento e Finanças da Assembleia da República para
emissão do relatório, tendo sido nomeado relator o deputado do Bloco de
Esquerda Francisco Louçã.
Aos 5 dias de Novembro de
2008 procedeu-se à discussão e votação na generalidade do diploma. Acto
contínuo, procedeu-se à discussão e votação na especialidade. Culminando, ainda
no mesmo dia, com a sua aprovação através da votação final global.
Aprovação que deu origem
ao Decreto da Assembleia n.º 251/X – «Nacionaliza todas as acções
representativas do capital social do Banco Português de Negócios, S. A., e
aprova o regime jurídico de apropriação pública por via de nacionalização».
Tendo sido promulgado pelo
Presidente da República no dia 11 de Novembro de 2008 e, no mesmo dia,
referendada pelo Primeiro-Ministro.
No Diário da República,
1.ª série, n.º 219, de 11 de Novembro de 2008, é publicada a Lei n.º 62-A/2008,
de 11 de Novembro – «Nacionaliza todas as acções representativas do capital
social do Banco Português de Negócios, S. A., e aprova o regime jurídico de
apropriação pública por via de nacionalização».
O artigo 1.º da lei em
apreço estatui que é aprovado em anexo à mesma, da qual faz parte integrante, o
regime jurídico de apropriação pública por via de nacionalização, em execução
do disposto no artigo 83.º da Constituição.
O artigo 229.º, n.º 2, da
Constituição estabelece peremptoriamente que «os órgãos de soberania ouvirão
sempre, relativamente a questões da sua competência respeitantes às regiões
autónomas, os órgãos de governo regional». Essa obrigatoriedade de audição
surge também reiterada no artigo 89.º, n.º 1, do EPARAM, onde se prescreve que «a
Assembleia e o Governo da República ouvem os órgãos de governo próprio da
Região Autónoma sempre que exerçam poder legislativo ou regulamentar em
matérias da respectiva competência que à Região digam respeito».
Este dever de audição dos
órgãos próprios das regiões, no que respeita às matérias que lhes digam
respeito, deve ser cumprido de modo a garantir que as regiões autónomas são
efectivamente ouvidas num momento em que as sugestões que porventura possam
ainda ser tidas em conta na discussão das propostas ou projectos de lei.
No caso vertente, para
efeitos dos motivos de consulta obrigatória pelos órgãos de soberania, nos
termos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição, constituem matérias de
interesse específico, designadamente, a «orientação, direcção, coordenação e
fiscalização dos serviços e institutos públicos e das empresas nacionalizadas
ou públicas que exerçam a sua actividade exclusiva ou predominantemente na
Região, e noutros casos em que o interesse regional o justifique» — artigo
40.º, alínea i), do EPARAM.
A este respeito é
particularmente esclarecedor o Acórdão n.º 130/2006, onde se pode ler:
«O cabal exercício do
direito de audição pressupõe, assim, que, além de um prazo razoável para o efeito,
ele se exerça (ou possa exercer) num momento tal que a sua finalidade
(participação e influência na decisão legislativa) se possa atingir, tendo
sempre em conta o objecto possível da pronúncia. O que importa, como condição
infringível da compatibilidade constitucional dos termos em que foi dado
cumprimento ao dever de audição, é que a consulta se faça com a antecedência
suficiente sobre aquela data, por forma a propiciar ao órgão regional o tempo
necessário para um estudo e ponderação das implicações, para os interesses
regionais, dos preceitos em causa.»
Ora, a Assembleia
Legislativa da Região Autónoma da Madeira não foi ouvida no procedimento
legislativo que culminou com a aprovação e consequente publicação da Lei n.º
62-A/2008, de 11 de Novembro.
Assim:
A Assembleia Legislativa
da Madeira, no uso do direito consagrado nas alíneas a) e d) do n.º 1 e g) do
n.º 2 do artigo 281.º da Constituição da República, bem como da alínea b) do
n.º 2 do artigo 97.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da
Madeira, vem requerer ao Tribunal Constitucional que declare, com força
obrigatória geral, a inconstitucionalidade do regime jurídico de apropriação
pública por via de nacionalização, aprovado em anexo à Lei n.º 62-A/2008, de 11
de Novembro, por violação do dever de audição consagrado no artigo 229.º, n.º
1, da Constituição da República Portuguesa, bem como por violação do artigo
36.º, n.º 1, alínea i), do artigo 40.º, alínea c), e do artigo 89.º, n.º 1,
todos do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira,
aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, alterado pelas Leis n.ºs 130/99, de
21 de Agosto, e 12/2000, de 21 de Junho.»
2.
O Presidente do Tribunal Constitucional admitiu o pedido e ordenou a
notificação do órgão de que emanaram as normas impugnadas, nos termos e para os
efeitos do disposto no artigo 54º da Lei do Tribunal Constitucional. Em
resposta, o Presidente da Assembleia da República enviou ao Tribunal cópia da
documentação relativa aos trabalhos preparatórios da Lei n.º 62-A/2008 de 11 de
Novembro, diploma que aprovou o já referido "regime jurídico de
apropriação pública por via de nacionalização", e ofereceu o merecimento
dos autos.
Submetido a debate o memorando a que
alude o artigo 63º da Lei do Tribunal Constitucional, ficou fixada a orientação
do Tribunal sobre a matéria a decidir. Sorteado o processo, cumpre fazer
reflectir tal orientação na decisão a proferir.
II.
Fundamentação
3.
A Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira pede ao Tribunal Constitucional
que "declare com força obrigatória
geral, a inconstitucionalidade do regime jurídico de apropriação pública por
via de nacionalização, aprovado em anexo à Lei n.º 62-A/2008, de 11 de
Novembro". Invoca, para tanto, a violação do dever de audição
consagrado no artigo 229.º n.º 1 da Constituição, e a "violação" dos
artigos 36.º n.º 1 alínea i), 40.º
alínea c) e 89.º n.º 1 do Estatuto
Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira. O artigo 36.º n.º 1
alínea i) do aludido Estatuto
Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira estabelece a competência
– política – da Assembleia
Legislativa para se pronunciar sobre as questões da competência dos órgãos de
soberania que respeitarem à Região; o artigo 40.º alínea c) do diploma dispõe que são matérias de interesse específico regional e motivo de consulta obrigatória pelos órgãos de soberania, a "orientação,
direcção, coordenação e fiscalização dos serviços e institutos públicos e das
empresas nacionalizadas ou públicas que exerçam a sua actividade exclusiva ou
predominantemente na Região, e noutros casos em que o interesse regional o
justifique"; finalmente, o artigo 89.º n.º 1 dispõe que a Assembleia da
República e o Governo "ouvem"
os órgãos de governo próprio da Região Autónoma sempre que exerçam poder
legislativo ou regulamentar em matérias da respectiva competência que à Região
diga respeito.
Acontece que a singela invocação de preceitos estatutários não pode sustentar um pedido de declaração de inconstitucionalidade, ainda que formal, pois tal vício pressupõe a violação directa da Constituição e não a simples desconformidade com normas infraconstitucionais, como são as dos Estatutos regionais. É certo que estas disposições estatutárias contêm normas que enunciam o dever de audição em causa; mas, nesta parte, a sua força vinculativa mostra-se dependente da coincidência que apresentam com a Constituição, por se tratar de um dever nela previsto, que não comporta modelação por via de lei. Conforme o Tribunal acentuou no Acórdão n.º 402/2008 (DR, 1ª série, de 18 de Agosto de 2008), a inclusão nos estatutos regionais de normas constitucionais, em nada altera, como é evidente, a valência constitucional do comando normativo, explicando-se este fenómeno pela "natureza do Estatuto" que representa "o momento legislativo fundamental de afirmação jurídico-política do princípio da autonomia", o que permite aceitar que haja matérias em que "o diploma faça eco reprodutivamente do disposto na Constituição".
A questão de
constitucionalidade que se levanta há-de, por isso, ser dilucidada com apelo à
Constituição, designadamente ao n.º 2 (e não no invocado n.º 1) do seu artigo
229º, de cujo conteúdo preceptivo – os "órgãos de soberania ouvirão
sempre, relativamente a questões da sua competência respeitantes às regiões
autónomas, os órgãos de governo regional" – decorre o dever de os órgãos
de soberania ouvirem os órgãos de governo próprio das Regiões, e a estes
confere, conforme o artigo 227º n.º 1 alínea v), o direito de se
pronunciarem sobre tais matérias.
4.
A questão não é nova neste Tribunal. Conforme se observou no Acórdão n.º
670/99 (DR, 2ª série, de 28 de Março
de 2000), cumprirá começar por determinar a extensão
do direito constitucionalmente reconhecido às Regiões pelos artigos 227º n.º 1
alínea v) e 229º nº 2 da Constituição
de serem ouvidas pelos órgãos de soberania relativamente às questões da sua
competência respeitantes às regiões autónomas. Note-se que este último preceito
não sofreu alteração de redacção ao longo das diversas revisões constitucionais,
apenas passando do n.º 2 do artigo 231º originário para a numeração actual, na
quarta revisão (Lei Constitucional n.º 1/97 de 20 de Setembro). Prossegue o
Tribunal, no citado Acórdão:
[...]
Trata-se de uma questão
que já foi analisada por diversas vezes, quer pela Comissão Constitucional,
quer por este Tribunal, não se encontrando razão para afastar a orientação
adoptada de forma constante.
Com efeito, desde o
Parecer nº 20/77 da Comissão Constitucional (Pareceres da Comissão Constitucional,
2º vol., pág. 159 e segs.) que se entendeu que "são questões da
competência dos órgãos de soberania, mas respeitantes às regiões autónomas,
aquelas que, excedendo a competência dos órgãos de governo regional:
– respeitem a interesses
predominantemente regionais;
– ou pelo menos mereçam,
no plano nacional, um tratamento específico no que toca à sua incidência nas
regiões, em função das particularidades destas e tendo em vista a relevância de
que se revestem para esses territórios".
Reconhecendo embora não
ser fácil a aplicação deste critério geral, a Comissão Constitucional indicou
alguns indícios "capazes de revelarem, no caso concreto, a existência de
uma questão respeitante às regiões autónomas, no sentido que ficou proposto.
Será, por exemplo, a
circunstância de o órgão de soberania, na disciplina que propõe editar para
determinada questão, circunscrever tal disciplina ao âmbito regional. Ou ainda
a circunstância de o órgão de soberania, na regulamentação de determinada
questão, se propor adoptar uma solução especial no que toca às regiões
autónomas, por referência à regulamentação que nessa matéria prevê para o
restante território nacional".
Esta orientação foi
confirmada em sucessivos pareceres da Comissão Constitucional e em vários acórdãos
do Tribunal Constitucional.
De entre aqueles, cabe
referir em particular o Parecer nº 17/78 (Pareceres cit., 5º vol., pág. 179 e
segs.), e o Parecer nº 26/78 (Pareceres cit., 6º vol., pág. 321 e segs.). O
primeiro, complementando o critério referido, explicita que "é evidente
que o dever de audiência (nº 2 do artigo 231º da Constituição) não existe
naqueles casos em que as regiões autónomas são interessadas apenas na medida em
que o é o restante território nacional" e frisa que a resposta a dar, em
cada caso, há-de partir da análise do caso concreto. Quanto ao segundo, tratou
expressamente a questão da existência e de extensão do direito de audição a
propósito do Orçamento de Estado, uma vez que a Assembleia Legislativa Regional
da Madeira solicitara ao Conselho da Revolução que declarasse inconstitucional
a Lei nº 20/78, de 26 de Abril, que aprovara o Orçamento de Estado para o ano
de 1978, nomeadamente por violação do nº 2 do artigo 231º da Constituição, na
sua versão originária. Nele se disse, a dado passo: "Contudo, não se
vislumbra facilmente como é que diplomas do género de uma lei do orçamento e de
um orçamento geral do Estado possam corresponder ao conceito do artigo 231º, nº
2.
Muito pelo contrário,
tomados no seu conjunto, eles visam o todo nacional, visam todo o País sem
acepção de regiões ou parcelas. Ora, sendo assim, não pode a assembleia
regional, perante diplomas com a função primacial e as características dessa
lei e desse decreto-lei, vir argui-los, na sua globalidade, de inconstitucionais,
por os órgãos da região não terem sido ouvidos, sem especificar as ‘medidas
concretas’ ‘que se aplicam na região autónoma da Madeira’.
De resto, compulsando um
e outro diploma, não se encontra nenhuma norma especial ou para a região ou
para as duas regiões autónomas portuguesas. Somente um artigo se lhes refere
(...); mas nem sequer este preceito representa uma decisão ou opção inovadora e
autónoma...".
Esta orientação – a de
que só pode considerar-se "questão respeitante às Regiões Autónomas"
para o efeito previsto no (actual) nº 2 do artigo 229º da Constituição, a que,
embora englobada na competência dos órgãos de soberania, revele alguma
"especificidade ou pecularidade relevante no que concerne a essas
regiões" (Parecer nº 2/82, Pareceres cit., 18º vol. , pág. 103 e segs.) –
foi seguida posteriormente pelo Tribunal Constitucional, nomeadamente, nos seus
acórdãos nºs 42/85, 284/86 e 403/89 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 5º
vol., pág. 181 e segs., 8º vol., pág. 169 e segs. e 13º vol., I, pág. 465 e
segs., respectivamente).
Esta doutrina continuou a ser acolhida
em Acórdãos posteriores (por exemplo, n.ºs 684/99, 529/2001 e 243/2002). Já
depois da sexta revisão constitucional (Lei Constitucional n.º 1/2004 de 24 de
Julho), o Tribunal decidiu, no Acórdão n.º 551/2007, que "a
expressão respeitantes às regiões autónomas constante do nº 2, do artigo 229º,
da Constituição deve (continuar a) ser interpretada no sentido de se tratar de
matérias que, apesar de serem da competência dos órgãos de soberania, nelas os
interesses regionais apresentam particularidades por comparação com os
interesses nacionais, quer devido às características geográficas, económicas,
sociais e culturais das regiões, quer devido às históricas aspirações
autonomistas das populações insulares, que justificam a audição dos órgãos de
governo regional."
A obrigação que, neste domínio, a Constituição faz impender sobre os órgãos de soberania decorre do dever de cooperação a que o actual artigo 229º da Constituição submete conjuntamente a actividade dos órgãos de soberania e de governo regional para concretização do "desenvolvimento económico e social" das regiões e para "correcção das desigualdades derivadas da insularidade". O Tribunal sempre avaliou caso a caso a existência do falado dever, relacionando-o com as circunstâncias que, em concreto, podem revelar um especial interesse das Regiões na disciplina da matéria em causa. Este critério continua a extrair-se do citado n.º 2 do artigo 229º da Constituição, norma que, como já se fez notar, se manteve inalterada desde a versão inicial da Constituição (artigo 231º n.º 2). E é de continuar a admitir, como fez o aludido Acórdão 670/99, e o já citado Acórdão n.º 551/2007, que "o direito de audição constitucionalmente garantido às Regiões Autónomas pelo nº 2 do artigo 229º da Constituição se refere a actos que, sendo da competência dos órgãos de soberania, incidam de forma particular – diferente daquela em que afectam o resto do País – sobre uma ou ambas as Regiões, ou versem sobre interesses predominantemente regionais."
5.
Ora, não se levantando qualquer dúvida de que a matéria relativa à aprovação do regime jurídico da
apropriação pública por via de nacionalização se inclui na competência
dos órgãos de soberania, restará apurar se a Lei n.º 62-A/2008, na parte em que
aprova o referido regime, constitui um acto respeitante
à Região Autónoma da Madeira. Também aqui – à semelhança do caso tratado no
citado Acórdão 670/99 – a Assembleia requerente solicita a apreciação, na sua globalidade, do regime jurídico da apropriação pública
por via de nacionalização, aprovado em anexo à Lei n.º 62-A/2008, de 11 de
Novembro; mas é igualmente seguro que a matéria, assim globalmente considerada,
não é uma questão respeitante à
Madeira, por se tratar de uma lei que, pela sua natureza e pelo seu objecto,
respeita a todo o País.
Justificar-se-ia, portanto, que a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, ao invocar a omissão do dever de audição, identificasse o motivo ou as circunstâncias de onde em concreto sobressai um interesse especial da Região quanto ao tratamento legislativo desta matéria. Todavia, o pedido não apresenta qualquer razão que demonstre que o regime jurídico de apropriação pública por via de nacionalização, "respeite a interesses predominantemente regionais ou, pelo menos, mereça, no plano nacional, um tratamento específico no que toca à sua incidência nas regiões, em função das particularidades destas", sendo indubitavelmente certo que a simples invocação das normas estatutárias atrás referidas não revela, dada a sua generalidade, qualquer motivo concreto de interesse particular. Nestas circunstâncias, o Tribunal continua a entender (tal como deixou expresso no aludido Acórdão 670/99) que não lhe cabe substituir-se à Assembleia requerente nessa indicação, procurando determinar quais as normas do diploma sobre as quais a Constituição confere à Região o direito de se pronunciar.
Além disso, as
normas invocadas em abono do pedido não permitem sustentar a verificação do
referido direito de audição. O requerente fundamenta o seu pedido unicamente na
circunstância de o artigo 40.º alínea i)
do EPARAM, estabelecer que constituem matérias de interesse específico a
“orientação, direcção, coordenação e fiscalização dos serviços e institutos
públicos e das empresas nacionalizadas ou públicas que exerçam a sua actividade
exclusiva ou predominantemente na Região, e noutros casos em que o interesse
regional o justifique". Contudo,
o regime jurídico de apropriação
pública por via de nacionalização não visa a "orientação, direcção,
coordenação e fiscalização de serviços e institutos públicos e das empresas
nacionalizadas ou públicas que exerçam a sua actividade exclusiva ou
predominantemente na Região", sendo, por essa razão, totalmente irrelevante
a invocação, no caso, da doutrina perfilhada no Acórdão n.º 130/2006; na verdade, só se coloca a questão do cabal
exercício do direito de audição, depois de se concluir pela sua existência,
o que aqui não acontece.
Não houve, portanto, qualquer violação do dever de audição dos órgãos de governo regional, consagrado no artigo 229.º n.º 2 da Constituição.
III - Decisão
6. Pelos fundamentos expostos, o Tribunal decide não declarar a inconstitucionalidade do Regime Jurídico de Apropriação Pública por via de Nacionalização aprovado em anexo à Lei n.º 62-A/2008 de 11 de Novembro.
Lisboa, 2 de Abril de 2009
Carlos Pamplona de Oliveira
Mário José de Araújo Torres
Joaquim de Sousa Ribeiro
Maria Lúcia Amaral
Gil Galvão
José Borges Soeiro
João Cura Mariano
Vítor Gomes
Maria João Antunes
Benjamim Rodrigues
Carlos Fernandes Cadilha
Ana Maria Guerra Martins
Rui Manuel Moura Ramos
