ACÓRDÃO N.º 525/2008
Processo n.º 241/08
Plenário
Relator: Conselheiro Pamplona de Oliveira
ACORDAM NO
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
I.
Relatório
1. O Presidente
do Governo Regional da Madeira pede ao Tribunal Constitucional que
declare, com força obrigatória geral, a ilegalidade dos n.ºs 1 e 2 do artigo
13.º da Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro (Orçamento de Estado para 2008),
na parte em que se refere à administração regional da Madeira, e dos artigos
14.º n.º 1 da Lei n.º 53-A/2006, de 29 de Dezembro (Orçamento de Estado para 2007)
e 11.º n.º 1 da Lei n.º 60-A/2005, de 30 de Dezembro (Orçamento de Estado para 2006),
na mesma parte, na medida em que estas normas ainda produzam efeitos jurídicos. O teor das normas em questão é o seguinte:
Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro
Artigo 13.º
Suspensão de destacamentos, requisições e
transferências
1
– É suspensa, até 31 de Dezembro de 2008, a possibilidade de destacamento, de
requisição e de transferência de funcionários da administração regional e
autárquica para a administração directa e indirecta do Estado.
2
– A suspensão determinada no número anterior mantém-se relativamente à
mobilidade prevista na lei que, na sequência da Resolução do Conselho de
Ministros n.º 109/2005, de 30 de Junho, defina e regule os novos regimes de
vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem
funções públicas.
Lei n.º 53-A/2006, de 29 de Dezembro
Artigo 14.º
Suspensão de destacamentos, requisições e
transferências
1
– É suspensa, até 31 de Dezembro de 2007, a possibilidade de destacamento, de
requisição e de transferência de funcionários da administração regional e
autárquica para a administração directa e indirecta do Estado.
Lei n.º 60-A/2005, de 30 de Dezembro
Artigo 11.º
Suspensão de destacamentos, requisições e
transferências
1
– É suspensa, até 31 de Dezembro de 2006, a possibilidade de destacamento, de
requisição e de transferência de funcionários da administração regional e local
para a administração central.
2. Invoca o
Requerente o seguinte:
"No uso do
direito consagrado na alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º, da Constituição da
República Portuguesa, o Presidente do Governo Regional da Região Autónoma da
Madeira vem requerer a declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral,
de normas da Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro, da Lei n.º 53-A/2006, de 29
de Dezembro, e da Lei n.º 60-A/2005, de 30 de Dezembro, no tocante,
respectivamente, aos artigos 13.º, 14.º e 11.º das identificadas Leis, por
violação do artigo 80.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma
da Madeira, aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, alterado pela Lei n.º
130/99, de 21 de Agosto, e Lei n.º 12/2000, de 21 de Junho, pelas razões e
fundamentos que se passam a expor:
1.º – Pelo
n.º 1 do artigo 13.º, da Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro, diploma que
aprovou o Orçamento do Estado para 2008, determina-se que, até 31 de Dezembro
de 2008, fica suspensa a possibilidade de destacamento, requisição e de
transferência de funcionários designadamente, da administração regional para a
administração directa e indirecta do Estado, dispondo o n.º 2 do mesmo artigo,
que tal suspensão se mantenha relativamente à mobilidade prevista na lei que
venha a regular os novos regimes de vinculação, carreiras e remunerações dos
trabalhadores que exerçam funções públicas.
2.º – Ora, ao
determinar a suspensão das supra referidas formas de mobilidade de pessoal da
administração regional para a administração directa e indirecta do Estado,
necessariamente, estabelece-se um regime de suspensão de direitos que colide
com a garantia de mobilidade profissional e territorial, estatuída no artigo
80.º, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.
3.º – Tal
como sucede com o disposto no n.º 1 do artigo 14.º, da Lei n.º 53-A/2006, de 29
de Dezembro, bem como com o n.º 1 do artigo 11.º, da Lei n.º 60-A/2005, de 30
de Dezembro, diplomas estes que, respectivamente, aprovaram o Orçamento do
Estado para 2007 e para 2006 e que impuseram a mesma suspensão da mobilidade de
pessoal da administração regional para a administração directa e indirecta do
Estado, em termos idênticos aos que constam do artigo 13.º da Lei n.º 67-A/2007,
relativamente ao ano corrente.
4.º – O que
está em causa nos artigos supra identificados é a consagração de um regime que,
de forma clara e directa, preclude, suspendendo, um direito estatutário,
relativo à mobilidade entre quadros da Administração Pública regional e
central.
5.º – De
resto, tal direito encontra-se regulado no Decreto-Lei n.º 85/85, de 1 de
Abril, com o qual se tornou plenamente exequível.
6.º – Ora, um
direito garantido por norma consagrada no Estatuto Político-Administrativo de
uma Região Autónoma, como é o caso da Madeira, não pode ser suspenso por norma
inserida noutra sede, visto que o Estatuto de uma Região Autónoma se configura
como uma lei de valor reforçado, no sentido de que a sua observância pelas
demais se impõe relativamente aos direitos da Região ali consagrados.
7.º – Ao
suspender a possibilidade de destacamento, requisição e transferência de
funcionários da administração regional para a administração directa e indirecta
do Estado, bem como das formas de mobilidade que nos termos da lei venham a
suceder a estas, conforme se dispõe nos números 1 e 2 do artigo 13.º, da Lei
n.º 67-A/2007, viola-se clara e frontalmente, o direito à mobilidade
profissional e territorial, direito este respeitante à Administração Pública da
Região e garantido no artigo 80.º, do respectivo Estatuto
Político-Administrativo.
8.º – A
violação do artigo 80.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma
da Madeira, contida nos números 1 e 2 do artigo 13.º, da Lei n.º 67-A/2007, de
31 de Dezembro, acarreta a ilegalidade destes normativos.
9.º – De
ilegalidade padecem também, pelos mesmos motivos, o n.º 1 do artigo 14.º, da
Lei n.º 53- A/2006, de 29 de Dezembro, e o n.º 1 do artigo 11.º, da Lei n.º
60-A/2005, de 30 de Dezembro, ilegalidade que deve ser declarada, com força
obrigatória geral, na medida em que as citadas normas ainda produzam efeitos
jurídicos, designadamente, no que toca a mobilidades não efectivadas à luz das
mesmas.
De acordo com
o exposto, requer-se:
a) A
declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, dos números 1 e 2 do
artigo 13.º, da Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro, na parte que se refere à
administração regional;
b) A
declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, do n.º 1 do artigo 14.º,
da Lei n.º 53-A/2006, de 29 de Dezembro, e do n.º 1 do artigo 11.º, da Lei n.º
60-A/2005, de 30 de Dezembro, na parte que se refere à administração regional,
na medida em que as citadas normas ainda produzam efeitos jurídicos,
designadamente, no que toca a mobilidades não efectivadas à luz das mesmas."
3. Notificado
para os termos do pedido, conforme o disposto nos artigos 54.º e 55.º n.º 3 da
Lei do Tribunal Constitucional, o Presidente da Assembleia da República
ofereceu o merecimento dos autos.
4. Submetido a
debate o memorando a que se reporta o n.º 1 do artigo 63º da Lei do Tribunal
Constitucional, fixada a orientação do Tribunal sobre as questões a resolver e
distribuído o processo, cumpre fazer reflectir essa orientação no presente aresto.
II.
Fundamentação
5. O Requerente pede a apreciação e declaração
da ilegalidade das normas dos artigos 14.º, n.º 1, da Lei n.º 53-A/2006, de 29
de Dezembro, e 11.º, n.º 1, da Lei n.º 60-A/2005, de 30 de Dezembro, que já não
se encontram em vigor, "na medida em que as citadas normas ainda produzam
efeitos jurídicos, designadamente, no que toca a mobilidades não efectivadas à
luz das mesmas".
Ora, o Tribunal Constitucional tem
entendido que não deve conhecer, em sede de fiscalização abstracta da constitucionalidade,
dos pedidos de declaração de invalidade de normas revogadas (por exemplo, mais
recentemente, Acórdãos n.º 19/2007 e 497/2007 in DR, II série,
de 14 de Fevereiro e de 21 de Novembro de 2007, respectivamente), a menos que,
por alguma específica razão relativa à aplicação da lei do tempo, seja de
esperar que a norma em causa venha a aplicar-se ainda a um número significativo
de casos, ou quando "tal se mostre indispensável para corrigir ou eliminar
efeitos entretanto produzidos durante o período da respectiva vigência".
Haverá, então, que averiguar se subsiste algum
interesse, ou utilidade, no conhecimento do pedido de fiscalização abstracta
sucessiva da ilegalidade das referidas normas dos Orçamentos de Estado para
2006 e 2007; é que, conforme reconhece o Requerente, as normas impugnadas já
não estão em vigor, tendo cessado a sua vigência no último dia do ano a que se
referia o respectivo Orçamento de Estado.
Acontece que a vocação temporária de tais normas levou
a que tivessem esgotado a força normativa durante o período da sua vigência,
razão pela qual não produziram efeitos para futuro. Por outro lado, se algum
acto lesivo foi praticado com fundamento nessas normas, o seu destinatário teve
possibilidade de o impugnar contenciosamente e, porventura, de recorrer para o
Tribunal Constitucional em sede de fiscalização concreta da ilegalidade da
norma, nos termos do artigo 70.º n.º 1 alínea f) da Lei do Tribunal Constitucional.
É, assim, de concluir que a declaração com força
obrigatória geral da invalidade dessas normas não teria utilidade prática, nem
qualquer outro interesse. O Tribunal não vai, portanto, conhecer da questão da
ilegalidade do artigo 14.º, n.º1, da Lei do Orçamento de Estado para 2007 e do
artigo 11.º, n.º 1, da Lei do Orçamento de Estado para 2006.
6. É, pois, a
questão da ilegalidade do artigo 13.º n.ºs 1 e 2 da Lei do Orçamento de Estado
para 2008, na parte em que se refere à administração regional da Região
Autónoma da Madeira, que o Tribunal irá apreciar.
Já se viu que o artigo 13.º da Lei
n.º 67-A/2007 de 31 de Dezembro determina, no seu n.º 1, que é "suspensa,
até 31 de Dezembro de 2008, a possibilidade de destacamento, de requisição e de
transferência de funcionários da administração regional e autárquica para a
administração directa e indirecta do Estado".
Segundo o Requerente, este preceito,
incluído no Orçamento de Estado para 2008, está, na parte em que se refere à
administração regional da Madeira, em clara contradição com o artigo 80.º do
Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira aprovado pela
Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, alterado pela Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, e
Lei n.º 12/2000, de 21 de Junho (EPARAM) que estabelece: "Aos funcionários
dos quadros de administração regional e da administração central é garantida a
mobilidade profissional e territorial entre os respectivos quadros, sem
prejuízo dos direitos adquiridos em matéria de antiguidade e carreira".
E, na verdade, o artigo 13.º do
Orçamento de Estado para 2008 não se limitou a acrescentar condicionamentos à
mobilidade dos funcionários públicos, através de uma suspensão de algumas das
formas de mobilidade previstas no Decreto-Lei n.º 85/85, de 1 de Abril [diploma
entretanto revogado e substituído pela Lei nº 12-A/2008 de 27 de Fevereiro, que
instituiu o actual regime de vínculos carreiras e remunerações da Função
Pública], que regulamentava o referido artigo 80.º do EPARAM, e da previsão de
um regime alternativo, para o ano de 2008. Tal norma veio efectivamente
impedir, durante o seu período de vigência, o destacamento, a requisição e a
transferência de funcionários da administração regional e autárquica para a
administração directa e indirecta do Estado, contrariando, nesta parte, o
regime de mobilidade consagrado no artigo 80.º EPARAM e excluindo a
possibilidade de o Governo poder apreciar os pedidos formulados no âmbito dos
seus poderes de órgão superior da administração pública.
Cumpre, agora, avaliar, à luz das regras de hierarquia
e competência fixadas na Constituição, se é possível a uma norma orçamental com
o teor da norma impugnada contrariar uma norma estatutária como aquela que
consagra o aludido regime de mobilidade.
6.1. Segundo
o Requerente, a norma põe em causa um direito relativo à mobilidade entre
quadros da administração regional e da administração central que é garantido
por uma norma constante do Estatuto Político-Administrativo e que não pode ser
suspenso por uma norma inserida em outra sede, visto que o Estatuto se
configura como uma lei de valor reforçado.
A norma que garante aos funcionários
dos quadros de administração regional e da administração central a mobilidade
profissional e territorial entre os respectivos quadros, sem prejuízo dos
direitos adquiridos em matéria de antiguidade e carreira, insere-se no já
referido artigo 80º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da
Madeira, diploma cujas normas têm efectivamente um valor reforçado.
Na verdade, a Constituição permite que certas leis
apresentem um valor (absolutamente) reforçado quando, como é o caso,
"devam ser respeitadas" pelas outras leis (artigo 112º n.º 3 da
Constituição). A força vinculativa das suas normas determina a ilegalidade das
normas inscritas em actos legislativos que as violem (alíneas b) e c)
do n.º 1 do artigo 281º da Constituição). Os Estatutos das Regiões Autónomas
são efectivamente leis especiais que a Constituição gradua entre as leis
constitucionais e as leis ordinárias (artigo 161º alínea b) da Constituição) e, achando-se submetidas a um especial regime
de aprovação e de alteração, não podem ser modificadas senão pela forma
prevista artigo 226º n.º 4 da Constituição. Esta circunstância impõe que se
reconheça às suas disposições normativas maior perenidade, não só em face da rigidez do seu processo de alteração,
mas também por ser uma lei onde se desenvolvem os princípios constitucionais
respeitantes à autonomia regional e se concentram as bases dos poderes
regionais (artigo 227º n.º 1 e 228º n.º 1 da Constituição).
A aludida rigidez decorre da circunstância de a
Constituição haver concedido às Assembleias Legislativas das Regiões o
exclusivo da iniciativa legislativa em matéria de Estatutos, reservando,
simultaneamente, de forma absoluta, à Assembleia da República, a competência
para a sua aprovação. O sistema permite supor que as matérias com assento
estatutário resultam tendencialmente de um compromisso,
pelo menos formal, entre cada uma das Regiões e a República, que se materializa
no respectivo Estatuto e que constitui o fundamento da restrição ao poder de livre
iniciativa legislativa na Assembleia da República.
Esta restrição, no entanto, há-de ser aceite a título
excepcional, pois não decorre de um critério relativo à separação e
interdependência dos poderes soberanos do Estado, mas da adopção de um princípio de cooperação no
relacionamento entre órgãos de soberania
e os órgãos de governo próprio das Regiões.
E a verdade é que o Tribunal já recusou carácter
estatutário a normas inscritas em preceitos dos Estatutos das Regiões. O
Tribunal considerou, por exemplo, que não podem haver-se como materialmente estatutárias as normas
respeitantes a matérias relativas ao direito eleitoral (Acórdão n.º 1/91), à
organização e funcionamento dos tribunais administrativos (Acórdão n.º 460/99)
e às relações financeiras entre a República e as Regiões Autónomas (Acórdãos
n.ºs 567/04, 11/07, 581/07 e 238/08). Nestes casos, o Tribunal verificou que as
matérias tratadas se incluíam no âmbito da reserva de competência legislativa
da Assembleia da República, tendo concluído que a sua inclusão nos Estatutos
afecta essa reserva, por força da regra da iniciativa originária exclusiva das
assembleias legislativas das Regiões. Para recusar atribuir natureza
estatutária à norma, o Tribunal encontrou, portanto, um fundamento directamente
retirado da Constituição que inevitavelmente ligaria a matéria tratada ao livre
exercício da competência legislativa reservada aos órgãos de soberania,
designadamente à Assembleia da República. Na verdade, a Constituição considera
que são matéria de reserva de competência legislativa da Assembleia da
República as referentes a "eleições dos deputados às Assembleias
Legislativas Regionais dos Açores e da Madeira" (artigo 164.º, alínea j)), a organização e competência dos
tribunais (artigo 165.º, n.º 1, alínea p))
e ao regime de finanças das Regiões Autónomas (artigo 164,º, alínea t) e artigo 229.º, n.º 3). Como explica
Jorge Miranda "competindo a iniciativa originária do estatuto ou das suas
alterações (como bem se compreende) à Assembleia Legislativa regional (art.
226.º), se o estatuto pudesse abarcar qualquer matéria, ficaria, por esse modo,
limitado o poder de iniciativa dos deputados, dos grupos parlamentares, de
grupos de cidadãos ou do Governo da República (art. 167.º)" (Manual de Direito Constitucional, Tomo
V, Coimbra 2004, p. 373).
6.2. Mas
o Tribunal também já reconheceu que a disciplina jurídica de determinadas
matérias há-de necessariamente
incluir-se nos Estatutos. É o caso do estatuto
dos deputados regionais (os seus específicos deveres, responsabilidades e
incompatibilidades, assim como os seus direitos, regalias e imunidades),
matéria obrigatoriamente regulada nos Estatutos, conforme dispõe o artigo
231.º, n.º 7 da Constituição. O Tribunal pronunciou-se, nos Acórdãos n.º 92/92
e n.º 637/95, pela inconstitucionalidade
de todas as normas de decreto aprovado pela Assembleia Legislativa Regional da
Madeira que introduzia «alterações ao estatuto do deputado» à margem do
respectivo Estatuto Político-Administrativo. Em concordância ainda com o
carácter estatutário desta matéria, o Tribunal pronunciou-se, no Acórdão n.º
382/07, pela inconstitucionalidade do artigo 1.º do Decreto n.º 121/X, de 17 de
Maio de 2007, da Assembleia da República, que alterava "o regime de incompatibilidades
e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos” e,
posteriormente, pela inconstitucionalidade do decreto que estabelecia o “Regime
de Execução das Incompatibilidades e Impedimentos dos Deputados à Assembleia
Legislativa da Madeira” aprovado pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma
da Madeira em 22 de Novembro de 2007. No acórdão n.º 10/2008, o Tribunal
reiterou, mais uma vez, a sua anterior jurisprudência, afirmando que a matéria
das incompatibilidades e impedimentos dos deputados às Assembleias Legislativas
das Regiões Autónomas é necessariamente estatutária, pelo que nenhum outro tipo
de diploma, que não o Estatuto Político-Administrativo, a pode regular.
6.3. O Tribunal
tem também admitido que são materialmente
estatutárias as normas dos estatutos que se referem aos poderes das Regiões
Autónomas decorrentes do artigo 227.º da Constituição. Assim, nos Acórdãos n.º
162/99 e 291/99, o Tribunal considerou inconstitucional o 131º do Código das
Custas Judiciais "na parte em que manda reverter para o Cofre Geral dos
Tribunais, o produto das coimas cobradas em juízo, sem exceptuar as que o forem
nas regiões autónomas"; entendeu-se, então, que a Assembleia da República
não podia legislar sobre o destino a dar às coimas cobradas em juízo na Região,
por se tratar de "matéria
estatutária". E a matéria era "estatutária" por conjugação do
preceito constitucional que conferia às regiões "poder tributário próprio"
(correspondente ao actual artigo 227.º, n.º 1, alínea i)) e o preceito que conferia às Regiões "o poder de, nos
limites da respectiva lei-quadro, definir ilícitos de mera ordenação social e
de lhes fixar as respectivas sanções" (correspondente ao actual artigo
227.º, n.º 1, alínea q)).
De facto, os Estatutos estão ancorados, como explica
Gomes Canotilho, "num princípio aberto: o princípio da autonomia
regional" (Direito Constitucional e
teoria da Constituição, p. 774 e "Os
Estatutos da Regiões Autónomas. Em Torno de um Conceito Material de Estatuto",
p. 11). É no conteúdo aberto desse princípio autonómico e nas exigências de
adaptação dos estatutos às características próprias de cada região e não numa
definição das matérias estatutárias a
priori e em abstracto que se deverá procurar o critério de determinação do
carácter estatutário de uma norma (Constituição
Portuguesa Anotada, Jorge Miranda/Rui Medeiros, Tomo III, Coimbra 2003,
artigo 226.º, p. 293).
6.4. O
caso que agora se aprecia, relativo ao regime de destacamento, de requisição e
de transferência de funcionários da administração regional e local para a
administração central, não é matéria relativa às "bases do regime e âmbito
da função pública" e não se inclui no âmbito das matérias de competência
legislativa reservada dos órgãos de soberania.
Na verdade, o Tribunal tem entendido que o âmbito da reserva de competência
legislativa da Assembleia da República, em matéria de bases do regime e âmbito da função pública – artigo 165.º, n.º
1, alínea t), da Constituição –, se
circunscreve à "definição das grandes linhas de inspiração da regulação
legal da função pública e a demarcação do âmbito institucional e pessoal da
aplicação desse específico regime jurídico. A reserva compreende, assim, o
estabelecimento do quadro dos princípios básicos fundamentais daquela
regulação, dos seus princípios reitores ou orientadores – princípios esses que
caberá depois ao Governo desenvolver, concretizar e mesmo particularizar, em
diplomas de espectro mais ou menos amplo – e dos princípios que constituirão, justamente,
o parâmetro e o limite deste desenvolvimento, concretização e
particularização" (Acórdão n.º 184/08 in
DR, I Série, de 22 de Abril de 2008),
ou, conforme diz o Acórdão n.º 620/07 (DR,
I série, de 14 de Janeiro de 2008): "... Como tais [bases do regime da função
pública] devem entender-se
aquelas que, num acto legislativo, definam as opções político-legislativas
fundamentais cuja concretização normativa se justifique que seja ainda
efectuada por via legislativa".
Ora, a matéria em causa não constitui uma cláusula que
deva inscrever-se nas "opções político-legislativas fundamentais", ou
que respeite ao estabelecimento "do quadro dos princípios básicos
fundamentais" da regulação legal da função pública.
E o certo é que ainda recentemente, quando a Assembleia
da República aprovou a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, já referida, que
estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos
trabalhadores que exercem funções públicas, fê-lo ao abrigo da alínea c) do artigo 161.º da Constituição, isto
é, no exercício da competência legislativa genérica, conforme, aliás, tinha
ocorrido com a aprovação da Lei n.º 53/2006, de 7 de Dezembro, (regime comum de
mobilidade entre serviços dos funcionários e agentes da administração pública).
E quando o Governo legislou especificamente sobre mobilidade entre
administração regional e estadual, através do já referido Decreto-lei n.º
85/85, de 1 de Abril (como se disse, revogado pela Lei n.º 12-A/2008, de 27 de
Fevereiro), fê-lo, também, ao abrigo da competência legislativa genérica
definida no artigo 201.º n.º 1 alínea a)
da Constituição.
Não pode, portanto, dizer-se que a norma do artigo
80.º do EPARAM discipline matéria relativa a "bases do regime e âmbito da
função pública" abrangida pela reserva prevista no artigo 165.º alínea t) da Constituição, o que significa que não é proibido que essa norma esteja
sedeada no EPARAM.
6.5. Decorre do que
já atrás se afirmou que a matéria em causa também se não inclui naqueles casos
cuja disciplina jurídica há-de obrigatoriamente incluir-se nos
Estatutos, por não resultar da Constituição qualquer vinculação do legislador
nesse sentido.
No entanto, a consagração da garantia de mobilidade
dos funcionários entre as administrações regional e do Estado foi, desde o inicio,
incluída nos Estatutos de ambas as Regiões.
Com efeito, quanto à Madeira, ela já constava do
artigo 49º n.º 4 do Estatuto provisório (Decreto-Lei n.º 318-D/76 de 30 de
Abril), com uma redacção semelhante ("assegurar-se-á a possibilidade do
ingresso dos funcionários dos serviços regionais nos quadros gerais do Estado e
vice-versa, sem prejuízo dos direitos adquiridos em matéria de antiguidade e
categoria profissional"). Com o mesmo teor, a norma foi incluída no
Estatuto provisório da Região Autónoma dos Açores (Decreto-Lei n.º 318-B/76 de
30 de Abril, artigo 49º n.º 4), transitando, com redacção idêntica à do actual
artigo 80º do Estatuto da Madeira, para os artigos 76º, 89º e 93º
respectivamente das versões do EPARAA aprovadas pela Lei n.º 39/80 de 5 de
Agosto, pela Lei n.º 9/87 de 26 de Março e pela Lei n.º 61/98 de 27 de Agosto.
Ora, esta garantia de mobilidade, explicável pela
preocupação, também traduzida nos Estatutos, de conservar a identidade de
regras de provimento e de estatuto profissional fixadas na lei geral para os
funcionários do Estado (artigo 79º do EPARAM e artigo 92º do EPARAA), radica,
afinal de contas, no princípio da unidade do Estado, garantido no artigo 6º da
Constituição, e espelhado, por exemplo, na imposição, que inicialmente a
Constituição tornou expressa (artigo 230º), de vedar às Regiões Autónomas a
possibilidade de: "a) restringir
os direitos legalmente reconhecidos aos trabalhadores; b) estabelecer restrições ao trânsito de pessoas e bens entre elas
e o restante território nacional, salvo, quanto aos bens, as ditadas por
exigências sanitárias; c) reservar o
exercício de qualquer profissão ou acesso a qualquer cargo público aos naturais
ou residentes na região".
Deve, por isso, reconhecer-se não só que esta garantia
de mobilidade corresponde a uma característica essencial das administrações públicas regionais, mas também que o
Estatuto de cada uma das Regiões é local adequado para ela se inserir, dada a
força paramétrica das suas disposições, que vinculam simultaneamente as Regiões
e a República.
Em conclusão, a disposição constante
da Lei do Orçamento não pode prevalecer sobre a norma do artigo 80º do Estatuto
Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, nem pode suspender a sua
vigência.
III
- Decisão
7. Pelos
fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:
a) Não
conhecer da questão da ilegalidade do artigo 14.º, n.º1 da Lei n.º 53-A/2006,
de 29 de Dezembro (Orçamento de Estado
para 2007) e do artigo 11.º, n.º 1 da Lei n.º 60-A/2005, de 30 de Dezembro
(Orçamento de Estado para 2006).
b)
Declarar, com força obrigatória geral, a ilegalidade, por violação do disposto
no artigo 80.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da
Madeira, do artigo 13.º, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro (Orçamento de Estado para 2008), na parte
relativa à administração regional da Região Autónoma da Madeira.
Lisboa, 29 de Outubro de 2008
Carlos Pamplona de Oliveira
Gil Galvão
João Cura Mariano
José Borges Soeiro
Mário José de Araújo Torres
Benjamim Rodrigues
Maria Lúcia Amaral
Vítor Gomes (vencido quanto à al. b) da decisão,
conforme declaração anexa)
Joaquim de Sousa Ribeiro (vencido, conforme, no
essencial, a declaração de voto do Conselheiro Carlos Cadilha)
Carlos Fernandes Cadilha (vencido quanto à alínea b)
da decisão de acordo com a declaração de voto em anexo).
Maria João Antunes (Vencida quanto à alínea b) da
decisão, pelas razões constantes da declaração do Senhor Conselheiro Carlos
Cadilha)
Rui Manuel Moura Ramos
DECLARAÇÃO DE VOTO
Vencido quanto à alínea b) da decisão, em síntese, pelo
seguinte:
Divergindo do acórdão neste ponto (n.º 6.4 do
acórdão), entendo que o artigo 80.º do EPARAM, na medida em que rege um aspecto
nuclear do âmbito da mobilidade
profissional dos trabalhadores que exercem funções públicas, incide sobre
matéria incluída na reserva de competência legislativa da Assembleia da
República prevista na alínea t) do
n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. Com efeito, disciplinar entre que quadros
podem os trabalhadores transitar sem perda de direitos em termos de antiguidade
e carreira, estabelecer se essa mobilidade é interna (intrapessoal) ou externa
(interpessoal) – apenas dentro dos serviços da mesma pessoa colectiva (no seio
dos quadros da Administração central, de cada Administração regional ou de cada
ente de Administração local) ou também entre quadros de pessoas colectivas
distintas –, respeita a uma opção político-legislativa fundamental quanto à
definição de um elemento essencial da relação de emprego que é a determinação
subjectiva do vínculo pelo lado do empregador público. Com este conteúdo, a
norma estatutária incide sobre um elemento caracterizador da mobilidade
profissional na função pública – o âmbito
em que ela se verifica – que é matéria de bases do respectivo regime.
Assim, sendo da
competência reservada de órgãos de soberania, não pode a matéria ser abarcada
pelos Estatutos autonómicos, porque isso a iria subtrair à livre iniciativa
legislativa, face ao especial valor paramétrico dos Estatutos e às suas regras
de iniciativa de alteração (vid. n.º 6.1 do presente acórdão). Nesta
perspectiva, seja pela via da irrelevância
da inserção da norma no Estatuto (construção que o tribunal vem adoptando),
seja pela recusa de aplicação com fundamento em inconstitucionalidade por
excesso de forma ou excedência estatutária (como entendo mais rigoroso), nunca
poderá reconhecer-se valor paramétrico ao artigo 80.º do EPARAM, pelo que não
declararia a ilegalidade do artigo 13.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 67-A/2007, de
31 de Dezembro.
Vítor Gomes
DECLARAÇÃO DE VOTO
Votei vencido quanto à decisão da alínea b) por
considerar que a norma do artigo 80º do Estatuto Político-administrativo da
Região Autónoma da Madeira não é materialmente estatutária e incide antes sobre
aspectos de regulamentação legal que interessam à administração pública
estadual e relativamente aos quais não pode ser vedado o exercício da
competência legislativa própria da Assembleia da República e do Governo.
Como se afirmou ainda recentemente no acórdão do
Tribunal Constitucional nº 238/2008, com apoio na doutrina, a reserva de estatuto encontra-se
delimitada negativamente pelo princípio de reserva absoluta de lei parlamentar,
tal como está definido no artigo 164º da CRP, e positivamente pelo elenco de
matérias que devem ser exclusivamente disciplinadas por lei estatutária, e que
se entende ter a ver com as competências e atribuições das regiões autónomas, o
sistema de governo regional e a delimitação das regiões autónomas relativamente
a outras pessoas colectivas territoriais (aspectos que, em última análise, se
conexionam com os poderes das regiões tal como estão consignados nos artigos
228º e 229º da CRP).
Por outro lado, o valor paramétrico das leis
estatutárias só deve ser reconhecido em relação às normas materialmente estatutárias e, nesse sentido, como tem sido
sublinhado noutros locais pela jurisprudência constitucional, não basta que uma
determinada norma conste de um estatuto
regional para que a sua alteração
por um diploma legislativo nacional importe violação da reserva de estatuto, sendo que essa violação só
ocorrerá se a norma constante do estatuto pertencer ao âmbito material
estatutário (cfr. acórdãos n.ºs 162/1999, 567/2004 e 581/2007).
Nesta linha de entendimento, para que possa
atribuir-se valor de lei reforçada à referida norma artigo 80º do EPARAM não é
suficiente considerar que o princípio da mobilidade do pessoal não integra a
reserva de competência da Assembleia da República (por se não reportar às
«bases do regime e âmbito da função pública» - artigo 165º, n.º 1, alínea t),
da CRP), e que essa é, por outro lado, uma matéria pertinente ao estatuto de um
região autónoma.
A garantia de mobilidade recíproca entre o pessoal da
administração regional e a administração estadual, ainda que entendida como
concretização de um princípio de unidade do Estado, envolve por natureza
matéria de interesse nacional, cabendo prevalecentemente aos órgãos
legiferantes da República determinar em que termos e segundo que critérios essa
garantia deve ser salvaguardada, pelo que a sua inclusão em lei estatutária
nunca poderia ter como efeito arredar o poder de iniciativa legislativa
genérica dos deputados, dos grupos parlamentares ou do Governo.
Afigura-se, aliás, contraditório que, para justificar
a incorporação de uma norma desse tipo no Estatuto, se apele a um princípio
constitucional geral – a unidade de Estado – e simultaneamente se interprete a
garantia de mobilidade do pessoal como uma característica essencial das administrações públicas regionais, e, portanto, como
algo que afinal deva ter especial projecção na esfera geográfica ou espacial de
uma região e se reconduza ao âmbito regional.
Por tudo, entendo que à referida disposição não pode
ser reconhecido valor paramétrico próprio das leis reforçadas, pelo que nada
obstava a que a Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro, pudesse estabelecer um
regime legal divergente.
Carlos Alberto Fernandes Cadilha
