ACÓRDÃO N.º 346/2008
Processo nº 256/08
Plenário
Relator: Conselheiro Benjamim Rodrigues
Acordam no Plenário do Tribunal Constitucional:
A –
Relatório
1 -
O Presidente da Assembleia
Legislativa da Região Autónoma da Madeira, invocando o disposto no art.º 281.º,
n.º 2, alínea g), da Constituição da
República Portuguesa, requer a apreciação e declaração, com força obrigatória
geral, da inconstitucionalidade e da ilegalidade dos artigos 117.º e 118.º da
Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2008).
2
– O teor das normas em questão é o que se segue:
«Artigo
117.º
Necessidades de financiamento
das regiões autónomas
1 - As
Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira não podem acordar contratualmente
novos empréstimos, incluindo todas as formas de dívida, que impliquem um
aumento do seu endividamento líquido.
2 - Podem
excepcionar-se do disposto no número anterior, nos termos e condições a definir
por despacho do ministro responsável pela área das finanças, empréstimos e
amortizações destinados ao financiamento de projectos com comparticipação de
fundos comunitários.
3 - O
montante de endividamento líquido regional, compatível com o conceito de
necessidade de financiamento do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais
(SEC95), é equivalente à diferença entre a soma dos passivos financeiros,
qualquer que seja a sua forma, incluindo nomeadamente os empréstimos
contraídos, os contratos de locação financeira e as dívidas a fornecedores, e a
soma dos activos financeiros, nomeadamente o saldo de caixa, os depósitos em
instituições financeiras e as aplicações de tesouraria.
Artigo
118.º
Transferências
orçamentais para as regiões autónomas
1 - Nos
termos do artigo 37.º da Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de Fevereiro, são
transferidas as seguintes verbas:
a) …
b) € 185
863 280 para a Região Autónoma da Madeira.
2 - Nos termos
do artigo 38.º da Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de Fevereiro, são transferidas
as seguintes verbas:
a) …
b) € 24
394 555 para a Região Autónoma da Madeira.».
3 –
Fundamentando o seu pedido, o Requerente alegou, em síntese, o
seguinte:
-
Os artigos 117.º e 118.º da Lei do Orçamento de Estado para 2008 padecem de
inconstitucionalidade e de ilegalidade.
Foi
violado o direito de audição dos órgãos de governo das regiões previsto na
Constituição e nos Estatutos e, no que especificamente respeita ao artigo 118.º
da Lei do Orçamento, foram ainda violados o artigo 118.º, n.º 2, do Estatuto
Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira e o artigo 88.º, n.º 2,
da Lei de Enquadramento do Orçamento de Estado.
-
O Requerente tem legitimidade para
pedir a declaração de inconstitucionalidade e de ilegalidade das referidas
normas orçamentais, uma vez que está em causa a violação dos direitos das
regiões autónomas e, ainda, do Estatuto Político-Administrativo da Região
Autónoma da Madeira.
−
A Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira não foi devidamente ouvida no processo de aprovação da Lei do orçamento
e houve, deste modo, ofensa do artigo 229.º, n.º 2, da Constituição, dos
artigos 89.º e seguintes, do Estatuto da Região Autónoma da Madeira e do artigo
4.º da Lei n.º 40/96, de 31 de Agosto, que regula a audição dos órgãos de
governo das Regiões Autónomas.
A
votação final global da Lei do Orçamento ficou concluída a 23 de Novembro de
2007. Ora a respectiva Proposta só foi enviada para parecer da Assembleia
Legislativa da Região Autónoma da Madeira em 16 de Novembro de 2007, tendo a
sua efectiva recepção apenas ocorrido no dia 19 de Novembro de 2007. Antes que
tivesse oportunidade de se pronunciar foi drasticamente surpreendida com a
votação final nos dias 22 e 23 de Novembro.
A
Assembleia da República "no decurso do prazo concedido para a emissão de
parecer por parte da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira e sem
esperar por ele, inopinadamente efectuou a votação na especialidade e encerrou
a sua participação no procedimento legislativo pela votação final global da
futura Lei do Orçamento de Estado para 2008".
Deste
modo, foi atribuído, à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, um
prazo de apenas 3 dias para se pronunciar, em manifesta violação do prazo de 15
dias, conferido pela Lei n.º 40/96, de 31 de Agosto, que lhe permitiria exercer
devidamente o seu direito de audição.
A
jurisprudência do Tribunal Constitucional é a este respeita clara. Os Acórdãos
nºs 670/99 e 581/2007 postulam uma "consideração
substancialista do direito de audição". E o Acórdão n.º 130/2006 confirma
que a obrigatoriedade do direito de audição não pode ser convertida numa
"formalidade sem sentido útil".
−
O artigo 118.º da Lei do Orçamento de Estado viola a cláusula do não retrocesso financeiro, consagrada no
artigo 118.º, n.º 2, do EPARAM, na redacção aprovada pela Lei n.º 130/99, de 21
de Agosto.
De
facto, o valor transferido em 2008, de € 185 863 280 é inferior ao que foi
transferido em 2006, € 204 888 536. É verdade que tal valor é superior ao valor
de € 170 895 000 transferido em 2007, mas este valor era "também ele
inconstitucional".
Nem
sequer se diga que o único padrão aferidor das relações entre o Estado e as Regiões
Autónomas é o constante da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, Lei Orgânica
n.º 1/2007, de 19 de Fevereiro, que se aplicou retroactivamente – e também
inconstitucionalmente – a partir de 1 de Janeiro de 2007".
É
a própria Lei das Finanças das Regiões Autónomas que expressamente se subordina
aos Estatutos Político-Administrativos.
-
O mesmo artigo 118.º da Lei do Orçamento para 2008 viola, ainda, o artigo 88.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento do Orçamento de Estado.
Na
verdade, o Programa de Estabilidade e Crescimento não permite legitimar a
redução do valor das transferências orçamentais para as regiões.
Basta
ver que, por um lado, as transferências para os Açores aumentaram. De facto,
"enquanto que os Açores receberam, em 2008, € 286 060 663 e em 2007, € 223
436 000 contra os € 210 066 776 de 2006, já a Madeira recebeu em 2008, € 185
863 280, e em 2007, € 170 895 000, contra os € 204 888 536 de 2006".
Por
outro lado, é manifesto que o próprio Estado não mostra capacidade para cumprir
os parâmetros do Programa de Estabilidade e Crescimento, "bastando dizer,
para o justificar, que para 2007 e em relação a 2006, as despesas de
funcionamento do Estado aumentaram 9,4 %, as despesas sobem 3,1%, o serviço da
dívida aumenta 16% e os encargos financeiros da dívida pública aumentaram
8,1%".
Assim,
a redução das transferências orçamentais para a Região Autónoma da Madeira não
se pode justificar com base em tal Programa uma vez que o próprio Estado não
reduziu o seu passivo orçamental de modo a cumpri-lo.
-
Conclui, pois, o Requerente, pedindo ao Tribunal que declare, com força
obrigatória geral, a inconstitucionalidade e a ilegalidade dos artigos 117.º e
118.º da Lei do Orçamento de Estado para 2008 (Lei n.º 67-A/2007, de 31 de
Dezembro).
4 – Notificado, nos termos e para os
efeitos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na
sua actual versão (LTC), o Presidente da Assembleia da República ofereceu o
merecimento dos autos, enviando, simultaneamente, cópia da documentação
relativa aos trabalhos preparatórios da Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro −
Orçamento de Estado para 2008 −, acompanhada de um índice detalhado.
5
– Discutido o memorando apresentado pelo Presidente do Tribunal Constitucional,
nos termos do art. 63.º da LTC, e fixada a orientação do Tribunal, procedeu-se
à distribuição do processo, cumprindo agora dar corpo à decisão.
B – Fundamentação
6
– A questão da legitimidade do requerente
Nos
termos do disposto na alínea g) do
n.º 2 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), os
Presidentes das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas podem requerer
ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade de normas, com
força obrigatória geral, quando "o
pedido de declaração de inconstitucionalidade se fundar em violação dos
direitos das regiões autónomas ou o
pedido de declaração de ilegalidade se fundar em violação do respectivo
estatuto”.
Este
pressuposto está realizado, no que respeita ao pedido de declaração de
inconstitucionalidade e de ilegalidade, agora formulado, com fundamento em
violação do dever de audição das Regiões Autónomas, previsto na Constituição e
no Estatuto Político-Administrativo.
O
Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira é, também,
parte legítima para pedir a declaração da ilegalidade do artigo 118.º da Lei do
Orçamento para 2008, alegando violação do Estatuto Político-Administrativo da
Madeira.
Todavia,
não tem ele legitimidade processual para suscitar questões de ilegalidade com
base em outras leis que não sejam o Estatuto Político-Administrativo da Região
Autónoma da Madeira e, deste modo, não pode suscitar a questão de ilegalidade à
luz do artigo 88.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento Orçamental.
Foi
o que explicou este Tribunal, no Acórdão n.º 581/07, publicado no Diário da República II Série, de 8 de
Janeiro de 2008, e disponível, também, em www.tribunalconstitucional.pt (onde
se impugnava a norma do artigo 126.º da Lei do Orçamento de Estado para 2007,
com base precisamente nos mesmos preceitos que agora se invocam, ou seja, o
artigo 118.º, n.º 2, do EPARAM e o artigo 88.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento
do Orçamento):
"Quanto à regra do não retrocesso financeiro,
é patente que ela se inscreve no EPARAM estando contida no seu artigo 118.º. De
um ponto de vista formal, não pode, pois, negar-se que esta norma é susceptível
da qualificação habilitante do requerimento de declaração de ilegalidade
apresentado.
Já o mesmo se não diga do disposto
no artigo 88.º, n.º 2, da Lei de enquadramento orçamental. Ainda que este
diploma seja uma lei de valor reforçado, com valência paramétrica da legalidade
das normas constantes das Leis anuais do Orçamento (artigo 106.º, n.º 1, da
CRP), a verdade é que ele não cai dentro da esfera de legitimidade restringida,
quanto a iniciativas de fiscalização abstracta da legalidade, consagrada na
alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da CRP."
Quando o Requerente pede a declaração de
ilegalidade do artigo 118.º da Lei do Orçamento para 2008 com base no artigo
88.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento do Orçamento, não formula nem um pedido de
"declaração de inconstitucionalidade
fundado em violação dos direitos das regiões", nem um pedido de "declaração de ilegalidade fundado no
respectivo estatuto".
Ora,
só a violação da Constituição da República Portuguesa e do Estatuto
Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira conferem ao Presidente da
respectiva Assembleia Legislativa legitimidade para impugnar a validade de
normas legais, requerendo ao Tribunal Constitucional a declaração da sua
inconstitucionalidade ou ilegalidade.
Ao
pedir a declaração de ilegalidade do artigo 118.º da Lei do Orçamento com base
no artigo 88.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento do Orçamento, o Presidente da
Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira não se está a basear nem
na Constituição da República Portuguesa nem Estatuto Político-Administrativo da
Região Autónoma da Madeira.
Não tem, portanto,
legitimidade processual para o fazer.
7 – Da alegada violação do
direito de audição das regiões autónomas
É indiscutível que existe uma
obrigatoriedade de audição das regiões sempre que a Assembleia da República
aprove leis que lhes digam respeito.
De
facto o artigo 229.º, n.º 2, da Constituição estabelece peremptoriamente que
"os órgãos de soberania ouvirão
sempre, relativamente às questões da sua competência respeitantes às regiões
autónomas, os órgãos de governo regional". Essa obrigatoriedade de audição
surge também reiterada no artigo 89.º, n.º 1, do EPARAM, onde se prescreve que
"a Assembleia e o Governo da
República ouvem os órgãos de governo próprio da Região Autónoma sempre
que exerçam poder legislativo ou regulamentar em matérias da respectiva competência
que à Região digam respeito".
Este dever de audição dos órgãos
próprios das regiões, no que respeita às matérias que lhes digam respeito deve
ser cumprido de modo a garantir que as regiões autónomas são efectivamente
ouvidas num momento em que as sugestões que porventura façam possam ainda ser
tidas em conta na discussão das propostas ou projectos de lei.
A
este respeito é particularmente esclarecedor o Acórdão n.º 130/2006 (disponível
em www.tribunalconstitucional.pt), onde se pode ler:
"Entende o Tribunal que – sob pena de se
esvaziar o direito de audição, convertendo a obrigatoriedade de audição numa
formalidade sem sentido útil – a oportunidade da pronúncia do titular do
direito deve situar-se numa fase do procedimento legislativo adequada à
ponderação, pelo órgão legiferante, do parecer que aquele venha a emitir, com a
possibilidade da sua directa incidência nas opções da legislação
projectada.
O cabal
exercício do direito de audição pressupõe, assim, que, além de um prazo
razoável para o efeito, ele se exerça (ou possa exercer) num momento tal que a
sua finalidade (participação e influência na decisão legislativa) se possa
atingir, tendo sempre em conta o objecto possível da pronúncia".
O Requerente entende que a Assembleia
Legislativa da Região Autónoma da Madeira não
foi ouvida em tempo útil.
Vejamos
se realmente assim foi.
A
Proposta de Lei n.º 162/X, que deu início ao processo de aprovação do Orçamento
de Estado para 2008, entrou na Assembleia da República no dia 12 de Outubro de
2007.
Dessa
Proposta de lei constava um artigo 114.º, que se referia aos limites do
endividamento líquido das regiões e um artigo 115.º, que era relativo às transferências orçamentais para as regiões
autónomas.
Estes
artigos da proposta de Lei correspondem, respectivamente, aos artigos 117.º e
118.º da Lei do Orçamento de Estado, que agora se impugnam por falta de
audição.
O citado artigo 115.º manteve-se
inalterado no decurso de todo o processo legislativo na Assembleia da
República; o artigo 116.º, pelo contrário, foi objecto de uma rectificação
referente aos valores em euros das transferências para as regiões.
Em
concreto procedeu-se a um aumento de tais valores face ao que constava da
Proposta que entrou na Assembleia da República.
Essa
rectificação foi feita através do Ofício n.º 1789, de 12 de Outubro, que deu
entrada no Gabinete do Ministro dos Assuntos Parlamentares no dia 17 de Outubro
de 2007. Este Ministro encaminhou, no mesmo dia, tal rectificação (através do
Ofício n.º 8299 MAP de 17 de Outubro), ao Presidente da Assembleia da
República. E este, por sua vez, enviou-a, no dia seguinte de manhã (18 de
Outubro), por via electrónica, às 11 horas e 53 minutos, com a menção de
"urgente", ao Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma
da Madeira.
Em
resposta à Proposta de Lei n.º 162/X (com a rectificação introduzida pelo
Ofício n.º 1789, de 12 de Outubro), foi enviado à Assembleia da República, no
dia 2 de Novembro de 2007, também por via electrónica, o Parecer da 2ª Comissão
Especializada Permanente (Economia, Finanças e Turismo) da Assembleia
Legislativa da Região Autónoma da Madeira.
Era
o seguinte o teor de tal Parecer, na parte que agora importa:
"10ª
Proposta de alteração do artigo 114.º
Propõe-se a seguinte alteração ao artigo 114.º
para permitir o aumento do endividamento líquido da Região Autónoma da Madeira
em 50 milhões:
Artigo
114.º
Necessidades de financiamento das regiões autónomas
1 - As
Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira podem acordar contratualmente novos
empréstimos, incluindo todas as formas de dívida, que impliquem um aumento do
seu endividamento líquido superior a 50 milhões de euros para cada região
autónoma.
2. …
3. …
11ª
Aditamento de um artigo 115.º-A
Propõe-se o aditamento de um artigo referente ao
IVA, de modo a garantir que as Regiões Autónomas receberão em 2008 o mesmo
valor de receita de IVA que receberiam pela aplicação do método da capitação,
em cumprimento do disposto no artigo 21.º, n.º 3, da Lei n.º 13/98 de 24 de
Fevereiro, conjugado com a alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º da Lei Orgânica
n.º 1/2007 de 19 de Fevereiro:
Artigo
115.º-A
Transferência a Título de compensação do IVA
Fica o
Governo autorizado, através do Ministro responsável pela área das finanças, a
transferir para as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, as verbas
necessárias para cumprir o disposto no artigo 21.º, n.º 3, da Lei n.º 13/98, de
24 de Fevereiro, tendo como referência o valor que resultaria para cada região
da aplicação em 2007 e em 2008 do método da capitação."
Como
se vê, o Parecer da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira propõe
uma alteração ao artigo 114.º da Proposta de Lei n.º 162/X e sugere, ainda, que
seja acrescentado um artigo 115.º-A (que, obviamente se seguiria ao artigo
115.º).
O debate na generalidade iniciou-se no
dia 6 de Novembro (Diário da Assembleia
da República, I série, de 7 de Novembro).
No
dia 8 de Novembro, terminou o debate na generalidade.
Foi
enviada à Mesa uma declaração de voto dos deputados Jacinto Serrão, Maximiano
Martins e Júlia Caré, do PS, que fazia referência à questão das transferências
orçamentais para as regiões autónomas e à correcção feita nos valores, no
sentido do seu aumento [pelo acima citado Ofício n.º 1789, de 12 de Outubro],
"face a uma aparente divergência dos critérios da Lei de Finanças das
Regiões Autónomas" (Diário da
Assembleia da República, I série, de 9 de Novembro, p. 39-40).
Nesse
mesmo dia, a Proposta de Lei n.º 162/X foi aprovada na generalidade, com os
votos a favor do PS e os votos contra dos restantes partidos. Baixou à Comissão
para aprovação na especialidade.
No
dia 23 de Novembro, os artigos 114.º e 115.º da Proposta de Lei n.º 162/X foram
aprovados na especialidade (Diário da
Assembleia da República, I série, de 24 de Novembro, p. 56) e, nesse mesmo
dia, se procedeu à votação final global do Orçamento.
Destes factos, documentados nos trabalhos
preparatórios, resulta claro que a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da
Madeira teve oportunidade de se pronunciar sobre os preceitos constantes dos
artigos 114.º e 115.º (com a rectificação introduzida pelo ofício n.º 1789, de
12 de Outubro).
Fê-lo
através do seu Parecer de 2 de Novembro, elaborado pela 2ª Comissão Especializada
Permanente (Economia, Finanças e Turismo).
Esse
parecer entrou na Assembleia da República 6 dias antes da aprovação da Proposta
de lei n.º 162/X, na generalidade, e 21 dias antes da aprovação, na
especialidade, das normas dos artigos 114.º e 115.º dessa Proposta, que
correspondem aos artigos 117.º e 118.º da lei do Orçamento que agora se
impugnam.
É
certo que, no dia 16 de Novembro de 2007, foram enviadas à Assembleia
Legislativa da Região Autónoma da Madeira alterações à Proposta de Lei n.º
162/X para esta se pronunciar, e que, segundo o Requerente, só terão sido
recebidas no dia 19.
E
é também certo que, logo nos dias 22 e 23 decorreria a votação na especialidade
do Orçamento.
Contudo,
as alterações à Proposta que estavam em causa não se referiam, em nada, aos
artigos 114.º e 115.º da Proposta de Lei n.º 162/X, que viriam a dar origem aos
artigos 117.º e 118.º da Lei do Orçamento de Estado para 2008, agora impugnados
por falta de audição.
A
Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira teve, pois, oportunidade
de se pronunciar, e pronunciou-se, efectivamente, sobre as normas que agora
impugna.
E
a audição realizou-se em termos constitucional e legalmente adequados. Foi-lhe
concedido um prazo razoável que lhe permitiu pronunciar-se antes do início da
discussão.
De
facto, no Acórdão 670/99 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt), o
Tribunal considerou que o prazo de 15
dias é suficiente para garantir a efectividade prática do direito de audição,
previsto no artigo 229.º, n.º 2, da Constituição da República e no artigo 89,
n.º 1, do EPARAM, concluindo nestes termos: "Pode, então, tomar-se como medida razoável de prazo para a generalidade
dos casos o que a Lei nº 40/96 definiu como regra – quinze dias").
Aí
se entendeu também que, dado que a pronúncia das regiões autónomas só pode incidir sobre normas específicas (as que
especificamente digam respeitem às regiões), o momento relevante para efeitos de direito de audição seria a
discussão e aprovação na especialidade.
Esta
doutrina viria depois a ser reafirmada no Acórdão n.º 529/01 (disponível em
www.tribunalconstitucional.pt) e, mais recentemente, no referido Acórdão n.º
581/07.
Nesses
arestos, o Tribunal reafirmou uma distinção básica quanto ao momento adequado
para a audição das regiões autónomas, em função do âmbito ou da extensão do
objecto dessa audição.
Assim,
se a audição incidir “sobre a globalidade da proposta de lei ou sobre os
respectivos princípios”, o pedido de parecer há-de ser formulado “com a
antecedência suficiente sobre a data do início da discussão na generalidade”; se respeitar apenas a normas específicas da
proposta, a audição pode ser desencadeada antes do “início da discussão da
proposta de lei na especialidade”.
Ora,
como vimos, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira foi chamada
a pronunciar-se, e pronunciou-se, sobre as normas agora impugnadas, bastante
tempo antes da sua discussão e votação na especialidade, tendo disposto para
tal do prazo de 15 dias legalmente previsto (no artigo 6.º da Lei n.º 40/96,
que regula a audição dos órgãos de governo das regiões autónomas).
A
Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira foi, portanto, devidamente
ouvida sobre as normas constantes dos artigos 114.º e 115.º da Proposta de Lei n.º
162/X que vieram a ser aprovadas, na especialidade, a 23 de Novembro de 2007.
A
Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira não pode negar que teve
oportunidade de se pronunciar sobre o conteúdo dos artigos 117.º e 118.º da Lei
do Orçamento de Estado para 2008, nos
exactos termos em que foram aprovados.
Note-se
que não houve a mínima alteração entre as normas constantes da proposta de lei
n.º 162/X (devidamente rectificada) que foi apresentada à Assembleia
Legislativa da Região Autónoma da Madeira para que ela se pronunciasse (e sobre
a qual ela efectivamente se pronunciou) e a versão final dessas mesmas normas
que veio a constar da Lei do Orçamento aprovada pela Assembleia da República.
Os preceitos são absolutamente idênticos, seja nas palavras usadas, seja nos
números apresentados.
É
certo que as propostas de alteração formuladas no Parecer não foram aprovadas
pela Assembleia da República. Mas, como é evidente, o direito de audição das
regiões autónomas não implica um direito à aprovação das propostas de alteração
por elas apresentadas. Como se esclareceu no já citado Acórdão n.º 670/99:
"sem dúvida que o órgão de soberania
não está vinculado aos termos da resposta dada [pela região autónoma]".
Deste
modo, não há qualquer violação do dever de audição da Assembleia Legislativa da
Região Autónoma da Madeira.
8
– A questão da violação da cláusula de não retrocesso financeiro do artigo
118.º, n.º 2, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira
A
Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de Fevereiro (Lei de Finanças das Regiões
Autónomas), determina que será a Lei do Orçamento de Estado a fixar,
anualmente, "as verbas a transferir para cada uma das Regiões
Autónomas" (artigo 37.º, n.º 1).
O artigo 118.º da Lei do Orçamento de Estado
para 2008 dá pois execução ao que o artigo 37.º, n.º 1, da Lei das Finanças das
Regiões Autónomas determina.
O
Requerente alega, contudo, que a norma da Lei do Orçamento para 2008 é ilegal,
por violação do artigo 118.º, n.º 2, do EPARAM.
Essa
disposição, recorde-se, determina que "[e]m caso algum, as verbas a transferir pelo Estado podem ser inferiores
ao montante transferido pelo Orçamento do ano anterior multiplicado pela taxa
de crescimento da despesa pública corrente no Orçamento do ano respectivo".
O Tribunal já afirmou, por mais de uma vez, que as normas relativas às
"relações financeiras entre o Estado e as regiões autónomas" não
estão abrangidas na "reserva de Estatuto" e não possuem por isso a
força normativa própria de tal diploma.
De facto, já no Acórdão n.º 567/2004
(disponível em www.tribunalconstitucional.pt), o Tribunal considerou que o
artigo 85.º da Lei de Enquadramento do Orçamento de Estado, ao admitir que a
Lei do Orçamento de Estado pudesse "determinar transferências de montante
inferior àquele que resultaria das leis financeiras aplicáveis a cada
subsector", não violaria a reserva de Estatuto.
Aí se explicou que «não ocorre violação da “reserva de estatuto” sempre que uma norma o
contrarie. E depois explica-se (começando por citar o Acórdão n.º 162/1999):
“ «Não
basta, pois, que uma determinada norma conste de um estatuto regional para que
a sua alteração por um decreto-lei importe violação da reserva de estatuto […]
Essa violação só existirá se essa norma constante do estatuto pertencer ao
âmbito material estatutário – ou seja: se ela regular questão materialmente
estatutária».
Ora, fora
da reserva de estatuto está necessariamente “o regime de finanças das regiões
autónomas” – alínea t) do artigo 164.º da Constituição – e nomeadamente a
matéria das “relações financeiras entre a República e as regiões autónomas” –
n.º 3 do artigo 229.º da Constituição –, que é matéria reservada à competência
legislativa da Assembleia da República."
Também no Acórdão n.º 238/2008
(disponível em www.tribunalconstitucional.pt),
em que o Tribunal apreciou a conformidade das normas do artigo 37.º, nºs 2 a 7,
da Lei de Finanças das Regiões Autónomas com o artigo 118.º do EPARAM, se
concluiu:
"De tudo o que anteriormente se
expôs decorre a necessária conclusão de que, por força da repartição
constitucional de competências, os parâmetros de validade jurídica das normas
relativas às relações financeiras entre o Estado e as Regiões Autónomas se
devem procurar na Constituição e não nos Estatutos Político-Administrativos das
Regiões Autónomas".
Além
disso o Tribunal teve já oportunidade de
se pronunciar sobre uma questão perfeitamente idêntica, nos seus traços
essenciais, àquela que agora se suscita.
Tal
sucedeu no referido Acórdão n.º 581/2007.
O
Requerente pede a declaração de ilegalidade da norma da Lei do Orçamento que se
referia às transferências orçamentais para a Região Autónoma da Madeira (artigo
118.º da Lei do Orçamento de Estado para 2008), fundado no preceito constante
118.º, n.º 2, do EPARAM.
Ora,
no processo que deu origem àquele acórdão, decidido no ano passado, o mesmo
Requerente pediu a declaração de ilegalidade da norma da Lei do Orçamento que
se referia às transferências orçamentais para a Região Autónoma da Madeira (o
artigo 126.º da Lei do Orçamento de Estado para 2007), fundado no mesmo artigo
118.º, n.º 2, do EPARAM.
Como
se vê, as questões são, essencialmente, idênticas.
No
mencionado Acórdão n.º 581/2007, o Tribunal apreciou pois, a pedido do ora Requerente,
a questão da ilegalidade da norma contida no artigo 126.º
da Lei do Orçamento do Estado para 2007 (Lei n.º 53-A/2006, de 29 de Dezembro),
que corresponde, no seu conteúdo essencial, à norma do artigo 118.º da Lei do
Orçamento de Estado para 2008 (Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro).
O
Tribunal começou, nesse acórdão, por reconhecer que compete à Assembleia da
República «definir, em cada ano, na Lei do Orçamento do Estado, o montante a
transferir para os Açores e para a Madeira», para, depois, ponderar o seguinte:
"A cláusula de não retrocesso
consta da norma contida no n.º 2 do artigo 118.º (transferências orçamentais)
do EPARAM, a qual é do seguinte teor:
«Em caso algum, as verbas a transferir
pelo Estado podem ser inferiores ao montante transferido pelo Orçamento do ano
anterior multiplicado pela taxa de crescimento da despesa pública corrente no
Orçamento do ano respectivo.»
Vem arguido que a Lei do Orçamento
do Estado, ao determinar um montante de transferência financeira, para 2007,
inferior ao do ano anterior, viola aquela norma estatutária, norma de
legalidade reforçada, que não pode ser desvirtuada por uma lei comum, como o é
a lei orçamental.
Em abono desta tese, desenvolvem-se
considerações tendentes a demonstrar a prevalência hierárquica de cada Estatuto
Político-Administrativo das Regiões Autónomas sobre a Lei de Finanças das
Regiões Autónomas (Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de Fevereiro) e sobre a Lei
de enquadramento orçamental (Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto).
Importa reconhecer, na verdade, que
uma definição rigorosa da natureza e âmbito normativo dos Estatutos das Regiões
Autónomas é determinante do juízo a emitir sobre o facto de o n.º 2 do artigo
118.º do EPARAM não ter sido obedecido.
A
Constituição não nos indica, pela positiva, quais as matérias que devem
constituir objecto de reserva de lei estatutária. Mas daí não pode concluir-se
que ganham necessariamente essa qualidade, à margem de qualquer predicado material
objectivo do seu conteúdo, todas as normas que constam dos Estatutos, por
simples decorrência dessa formal localização sistemática".
Depois
continuou, ainda, o mesmo Acórdão:
“Compete a este órgão de soberania
[ou seja, à Assembleia da República] definir, em cada ano, na Lei do Orçamento
do Estado, o montante a transferir para os Açores e para a Madeira. Por isso
mesmo, no artigo 106.º, n.º 3, alínea e), da CRP, se determina que a proposta
de Orçamento seja acompanhada de relatórios sobre «as transferências de verbas
para as regiões autónomas».
Não pode, pois, uma regra
formalmente integrada nos Estatutos impor um limite aos poderes parlamentares
de fixação do montante das verbas a transferir, restringindo a competência da
Assembleia da República para efectuar os ajustamentos anuais que entenda
justificados.
A tese contrária implicaria uma
constrição da competência parlamentar na regulação das relações financeiras
entre o Estado central e as regiões autónomas que não estaria
constitucionalmente sufragada.
Por isso mesmo, é seguro concluir
que, seja qual for o significado a atribuir aos termos literais da proibição
peremptória de retrocesso, cominada no n.º 2 do artigo 118.º do EPARAM, esta
norma não pode prevalecer-se de um estatuto que não possui – o de integrante da
reserva material de estatuto – para suplantar o regime instituído por uma Lei
do Orçamento do Estado.
Daí que o facto de o comando contido
naquela norma não ter sido observado não representa uma violação estatutária,
inexistindo a ilegalidade que daí decorreria”.
O
Tribunal não encontra, nem foram apresentadas pelo Requerente, quaisquer razões
que justifiquem que não aceite a fundamentação desenvolvida no citado Acórdão
n.º 581/07, que, por isso, aqui se renova.
C –
Decisão
9
– Destarte, atento o exposto, o Tribunal Constitucional decide:
a) Não conhecer, por falta de
legitimidade do requerente, do pedido de declaração de ilegalidade do artigo
118.º da Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro (Lei do Orçamento de Estado para
2008), na parte em que se funda na violação do artigo 88.º, n.º 2, da Lei de
Enquadramento Orçamental;
b)
Não declarar a inconstitucionalidade nem a ilegalidade, com fundamento na
preterição do direito de audição das regiões autónomas, dos artigos 117.º e
118.º da Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro;
c)
Não declarar a ilegalidade da norma do artigo 118.º da Lei n.º 67-A/2007, de 31
de Dezembro, por violação da cláusula de não retrocesso financeiro constante do
artigo 118.º, n.º 2, do EPARAM.
Lisboa, 25 de Junho de
2008
Benjamim Rodrigues
Carlos Fernandes Cadilha
Maria Lúcia Amaral
Maria João Antunes
Gil Galvão
João Cura Mariano
José Borges Soeiro
Ana Maria Guerra Martins
Joaquim de Sousa Ribeiro
Mário José de Araújo
Torres
Carlos Pamplona de
Oliveira, com declaração
Vítor Gomes (Com declaração de voto idêntica à apontada no acórdão n.º
581/07)
Rui Manuel Moura Ramos
DECLARAÇÃO DE VOTO
Votei a decisão, mas
devo precisar o seguinte: assevera-se, no acórdão, de resto em consonância com
a jurisprudência do Tribunal, que os presidentes dos Governos Regionais não têm
"legitimidade processual" para suscitar questões de ilegalidade com
base em outras leis que não sejam os estatutos político-administrativos de cada
uma das Regiões.
Tal entendimento radica
no disposto na alínea g) do n.º 2 do
artigo 281º da Constituição, preceito que fixa, no seu n.º 1, os poderes do
Tribunal Constitucional em matéria de "fiscalização abstracta da constitucionalidade
e da legalidade", e que, no n.º 2, identifica os órgãos e as entidades com
competência para formular ao Tribunal Constitucional os correspondentes
pedidos. Todavia, a alínea g) deste
n.º 2, ao tratar especificamente dos órgãos e entidades de âmbito regional que selecciona para o efeito, não lhes confere
competência irrestrita neste domínio, pois apenas permite a formulação de
pedidos de declaração de inconstitucionalidade fundados na "violação dos
direitos das regiões autónomas", e a formulação de pedidos de declaração
de ilegalidade fundados na "violação do respectivo estatuto".
No que agora interessa,
antes da 6ª revisão constitucional o preceito autorizava as entidades regionais
a formularem pedidos de declaração de ilegalidade fundados não só na violação
do estatuto da respectiva região, mas também na violação de "lei geral da República".
Afigura-se-me que a
alteração desta norma traiu o
pensamento do legislador constituinte que, não desejando limitar a competência
das autoridades regionais nesta matéria, teria pretendido, apenas, adequar o texto
constitucional à extinção das "leis gerais da República", como
categoria própria de actos legislativos. Ora, sendo certo que antes da revisão
de 2004 as autoridades regionais podiam indubitavelmente pedir
a declaração de ilegalidade de quaisquer normas legais "com fundamento em
violação de lei com valor reforçado" (alínea b) do n.º 1 do preceito) – por estas serem necessariamente
"leis gerais da República" –, tudo indica que, a partir daquela lei
de revisão, deixaram de poder pedir a declaração de ilegalidade de normas
"com fundamento em violação de lei com valor reforçado" (a alínea b) do n.º 1 do preceito não sofreu
alteração) por a sua competência, nesta área, ter ficado reduzida aos casos em
que o pedido é formulado unicamente com fundamento na violação "do
respectivo estatuto".
Esta circunstância tem
consequências relevantes, uma vez que por força da actual redacção do n.º 3 do
artigo 229º da Constituição "as relações financeiras entre a República e
as regiões autónomas" passam a ser reguladas por uma lei de valor reforçado, mas obrigatoriamente não estatutária (artigos 229º n.º 3, 164º alínea t) e 166º n.º 2 da Constituição).
Mantenho, todavia, o
entendimento – que já expressei em declaração anexa ao Acórdão n.º 581/07 – de
que a norma constante do n.º 2 do artigo 118º do Estatuto
Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira não pode ser considerada
como parâmetro de legalidade por ser, ela própria, desconforme com o citado n.º
3 do artigo 229º da Constituição.
Carlos Pamplona de
Oliveira
