ACÓRDÃO Nº 238/2008
Processo n.º 513/07
Plenário
Relator: Conselheiro Carlos Fernandes Cadilha
Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional
I. Relatório
1. O Presidente da Assembleia Legislativa
da Região Autónoma da Madeira veio requerer, ao abrigo do disposto no artigo
281º, n.º 1, alínea d), e n.º 2, alínea g), da Constituição da República
Portuguesa (CRP), a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral das
normas contidas nos artigos 2.º, 3.º, 7.º, n.º 5, 19.º, n.º 1, 35.º, 36.º, 37.º
n.os 2 a 7, 38.º, n.os
2 e 3, 57.º, 62.º, n.º 1, e 66.º da Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de
Fevereiro, que aprova a Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
O teor das normas questionadas é o seguinte:
Artigo 2º
Âmbito
Para efeitos do disposto no artigo anterior, a presente lei abrange as matérias relativas às receitas regionais, ao poder tributário próprio das Regiões Autónomas, à adaptação do sistema fiscal nacional, às relações financeiras entre as Regiões Autónomas e as autarquias locais sediadas nas Regiões Autónomas, bem como ao património regional.
Artigo 3º
Princípios
A autonomia financeira das Regiões Autónomas desenvolve-se no respeito pelos seguintes princípios:
a) Princípio da legalidade;
b) Princípio da estabilidade das relações financeiras;
c) Princípio da estabilidade orçamental;
d) Princípio da solidariedade nacional;
e) Princípio da coordenação;
f) Princípio da transparência;
g) Princípio do controlo.
Artigo 7º
Princípio da solidariedade
nacional
1 – (...)
2 – (...)
3 – (...)
4 – (...)
5 – A solidariedade nacional para com as Regiões Autónomas traduz-se nas transferências do Orçamento do Estado previstas nos artigos 37.º e 38.º
6 – (...)
Artigo 19º
Imposto sobre o valor
acrescentado
1 – Constitui receita de cada circunscrição o imposto sobre o valor acrescentado cobrado pelas operações nela realizadas, de acordo com os critérios definidos nos n.ºs 2 e 3 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 347/85, 23 de Agosto.
2 – (...)
[Anote-se que, nos termos da alínea b), do artº 14º da Lei Orgânica nº 1/2007 é considerada circunscrição o território do continente ou de uma região autónoma, consoante o caso]
Artigo 35º
Garantia do Estado
Sem prejuízo das situações legalmente previstas, os empréstimos a emitir pelas Regiões Autónomas não podem beneficiar de garantia pessoal do Estado.
Artigo 36º
Proibição da assunção de
compromissos das Regiões
Autónomas pelo Estado
Sem prejuízo das situações legalmente previstas, o Estado não pode assumir responsabilidade pelas obrigações das Regiões Autónomas nem assumir os compromissos que decorram dessas obrigações.
Artigo 37º
Transferências orçamentais
1 – (...)
2 – O montante anual das verbas a inscrever no Orçamento do Estado para o ano t é igual às verbas inscritas no Orçamento do Estado para o ano t-1 actualizadas de acordo com a taxa de actualização definida nos termos dos números seguintes.
3 – A taxa de actualização é igual à taxa de variação, no ano t-2, da despesa corrente do Estado, excluindo a transferência do Estado para a segurança social e a contribuição do Estado para a Caixa Geral de Aposentações, de acordo com a Conta Geral do Estado.
4 – No caso de a taxa de variação definida no número anterior exceder a estimativa do Instituto Nacional de Estatística da taxa de variação, no ano t-2, do PIB a preços de mercado correntes, a taxa de actualização referida no n.º 2 será a estimativa do Instituto Nacional de Estatística da taxa de variação, no ano t-2, do PIB a preços de mercado correntes.
5 – No ano de entrada em vigor da presente lei, o montante das verbas a inscrever no Orçamento do Estado para o ano t é igual ao montante inscrito no ano t-1 multiplicado pelo factor 1,5.
6 – A repartição deste montante pelas Regiões Autónomas, que tem em conta as respectivas características estruturais e inclui um factor fixo relativo ao impacto sobre a receita do imposto sobre o valor acrescentado decorrente da aplicação do n.º 1 do artigo 19.º, é feita de acordo com a seguinte fórmula:
sendo:
i = 0,27 e i = 0,73 ponderadores correspondentes, respectivamente, à Região Autónoma da Madeira e à Região Autónoma dos Açores;
TR,t = transferência orçamental para a Região Autónoma no ano t;
TRA,t = transferência orçamental para as Regiões Autónomas no ano t, calculado de acordo com o disposto no n.º 2 deste artigo;
PR,t-2 = população da Região Autónoma no ano t-2 segundo os últimos dados divulgados pelo INE à data do cálculo;
PRA,t-2 = soma da população das Regiões Autónomas no ano t-2;
P65R,t-2 = população da Região Autónoma no ano t-2 com 65 ou mais anos de idade segundo os últimos dados divulgados pelo INE à data do cálculo;
P65RA,t-2 = soma da população das Região Autónomas com 65 ou mais anos de idade no ano t-2;
P14R,t-2 = população da Região Autónoma no ano t-2 com 14 ou menos anos de idade, segundo os últimos dados divulgados pelo INE à data do cálculo;
P14RA,t-2 = soma da população das Regiões Autónomas no ano t-2 com 14 ou menos anos de idade;
IURA = soma dos índices de ultraperiferia;
DLR = menor distância entre a Região Autónoma e o continente português;
DLRA = soma das menores distâncias entre cada uma das Regiões Autónomas e o continente português;
n.º ilhas R = número de ilhas com população residente na Região Autónoma;
n.º ilhas RA = número total de ilhas com população residente nas Regiões Autónomas;
EFR,t-4 = rácio entre receitas fiscais da Região Autónoma e Produto Interno Bruto a preços de mercado, preços correntes, no ano t-4;
EFRA,t-4 = soma dos indicadores de esforço fiscal;
7 – As transferências do Orçamento do Estado processam-se em prestações trimestrais, a efectuar nos cinco primeiros dias de cada trimestre.
Artigo 38.º
Fundo de Coesão para as regiões
ultraperiféricas
1 – (...)
2 – O Fundo de Coesão dispõe em cada ano de verbas do Orçamento do Estado, a transferir para os Orçamentos Regionais, para financiar os programas e projectos de investimento, previamente identificados, que preencham os requisitos do número anterior e é igual a uma percentagem das transferências orçamentais para cada Região Autónoma definidas nos termos do artigo anterior.
3 – A percentagem a que se refere o número anterior é:
PIBPCR t-4
20% quando
─────── < 0,90
PIBPCN t-4
PIBPCR
t-4
12,5% quando 0,090 ≤
─────── <0,95
PIBPCR t-4
PIBPCR t-4
5% quando 0,95 ≤
─────── < 1
PIBPCR t-4
PIBPCR
t-4
0% quando
─────── ≥ 1
PIBPCR t-4
sendo:
PIBPCR t-4 = produto Interno Bruto a preços
de mercado correntes per capita na Região Autónoma no ano t-4;
PIBPCNt-4 = produto Interno Bruto a preços de mercado correntes per capita em Portugal no ano t-4.
Artigo 57.º
Remissão
As Regiões Autónomas dispõem de património próprio e autonomia patrimonial, nos termos da Constituição, dos Estatutos Político‑Administrativos e da legislação aplicável.
Artigo
62.º
Transferência
das atribuições e competências para as Regiões Autónomas
1 – As atribuições e as competências necessárias ao exercício do poder tributário conferido às Regiões Autónomas, nos casos em que estas considerem que a descentralização permite corresponder melhor aos interesses das respectivas populações e se efectue a regionalização de serviços do Estado e correspondentes funções, são definidas por decreto‑lei.
2 – (…)
3 – (...)
Artigo
66º
Entrada
em vigor
A presente lei entra em vigor em 1 de Janeiro de 2007.
O Requerente fundamenta o pedido no valor
supra-legislativo dos Estatutos Político-Administrativos da Regiões Autónomas e
no carácter de subordinação da Lei das Finanças das Regiões Autónomas a esses
Estatutos, imputando às referidas disposições, por via disso, diversas
ilegalidades violadoras de direitos das regiões autónomas neles consagrados.
Alega, em síntese, o seguinte.
Os Estatutos Político-Administrativos das
Regiões Autónomas são leis de valor reforçado que estão subordinados à
Constituição, mas prevalecem sobre todos os outros tipos de leis e actos
normativos.
Embora a Assembleia da República disponha de
exclusiva competência legislativa para aprovar os Estatutos, a iniciativa
legislativa pertence às Assembleias Legislativas Regionais e a Assembleia da
República só pode alterar ou rejeitar definitivamente as propostas de Estatuto
após parecer dos órgãos legislativos regionais.
A Constituição atribui superioridade aos
Estatutos mesmo em face das restantes leis de valor reforçado, como resulta do
disposto nos artigos 280.º, n.º 2, alínea c), e 281, n.º 1, alínea d), e esse
princípio tem sido reconhecido pela doutrina (Gomes
Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República
Portuguesa Anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, p. 847), Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo II, Lisboa, 2006, p.
270), e Paulo Otero, O poder de substituição, vol. II, Lisboa 1995, p. 705), e,
também, pelo Tribunal Constitucional, nomeadamente no recente Acórdão n.º
11/2007.
Os Estatutos prevalecem, pois, sobre todas as
leis de valor reforçado, incluindo a Lei das Finanças das Regiões Autónomas, e
possuem valor supra-legislativo, pelo que nenhum outro diploma pode contrariar
as suas disposições específicas.
Por outro lado, as normas e princípios que
definem a autonomia financeira regional integram, por imperativo
constitucional, matéria do respectivo Estatuto, e fazem mesmo parte do seu
núcleo fundamental, como decorre do disposto no artigo 227.º, n.º 1, alíneas i)
e j), da Constituição.
A norma do artigo 229.º, n.º 3, da
Constituição, ao estatuir que as relações financeiras entre a República e as
regiões autónomas são reguladas através da lei da Assembleia da República, tem
de ser interpretada em conjugação com a do artigo 227.º, n.º 1, alínea j),
significando que o legislador deverá observar as normas relativas à autonomia
financeira das regiões autónomas.
Em matéria de finanças das regiões autónomas, é
assim necessário ter em conta a aplicação coordenada de três instrumentos
legislativos que se encontram situados numa ordem hierárquica: a Constituição,
o Estatuto Político-Administrativo e a Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
De onde resulta que esta lei está subordinada
ao Estatuto Político-Administrativo, que, por sua vez, está subordinado à
Constituição.
E, assim, diversas normas da Lei de Finanças
das Regiões Autónomas e, especificadamente, as constantes dos artigos 3.º, 7.º,
n.º 5, 35.º e 37.º n.°s 2 a 7, padecem de
ilegalidade por violação dos estatutos regionais.
O artigo 3.º da Lei das Finanças das Regiões
Autónomas, ao enunciar os princípios definidores da autonomia financeira das
regiões, não consagra o princípio pelo qual devam ser garantidos aos órgãos de
governo próprios da Região «os meios necessários à prossecução das suas
atribuições, bem como a disponibilidade dos instrumentos adequados à promoção
do desenvolvimento económico e social e do bem estar e da qualidade de vida das
populações», e, nessa medida, está em contrariedade com o disposto nos artigos
97.º, n.º 2, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores
(EPARAA) e 105.º, n.º 2, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma
da Madeira (EPARAM).
O artigo 7.º, n.º 5, da mesma Lei, ao
concretizar o princípio da solidariedade, remete para a fórmula de cálculo
prevista nos n.os 2 a 7 do
artigo 37.º, que, na prática, implica uma diminuição das verbas a transferir
por via do Orçamento de Estado para as regiões autónomas, minimizando a
obrigação do Estado em suportar os custos das desigualdades derivadas da
insularidade, e entrando em contradição com o disposto nos artigos 99.º do
EPARAA e 103.º, n.º 1, do EPARAM.
O artigo 37.º, n.ºs 2 a 7, da Lei, ao adoptar a
referida fórmula de cálculo de transferências orçamentais, contradiz,
abertamente, o artigo 118.º, n.º 2, do EPARAM, que contém uma cláusula de não
retrocesso como forma de garantia da autonomia financeira regional e de
efectiva solidariedade para com as regiões autónomas, proibindo que se
verifique uma diminuição das receitas a transferir através do Orçamento do
Estado para a Região Autónoma, por referência ao ano anterior.
Também o artigo 35.º da Lei das Finanças das
Regiões Autónomas, ao eliminar a possibilidade de garantia pessoal do Estado
relativamente aos empréstimos a emitir pelas Regiões Autónomas, contraria o
disposto no artigo 117.º do EPARAM, que fazia depender a permissão de concessão
da garantia pessoal do Estado do que viesse a ser estipulado na lei.
O Requerente suscita ainda, sem qualquer outra
especificação concreta, mas com base nos mesmos fundamentos, a ilegalidade das
demais disposições mencionadas no pedido, e, por isso, também, das normas dos
artigos 2.º, 19.º, n.º 1, 36.º, 38.º, n.°s
2 e 3, 57.º, 62.º, n.º 1, e 66.º.
2. Notificado para se pronunciar sobre o
pedido, nos termos e para os efeitos dos artigos 54º e 55.º, n.º 3, da Lei do
Tribunal Constitucional, o Presidente da Assembleia da República alegou, em
suma, o seguinte.
A regulação das relações financeiras com as
regiões autónomas constitui reserva absoluta de competência legislativa da
Assembleia da República, nos termos dos artigos 164.º, alínea t), e 229.º, n.º
3, da CRP, revestindo o respectivo diploma legislativo a forma de lei orgânica,
segundo o n.º 2 do artigo 166.º da CRP.
Entender que a matéria das relações financeiras
é matéria sujeita a reserva de Estatuto teria o efeito de efectuar uma ablação
jurídica da competência parlamentar, visto que a Assembleia da República está
impedida de tomar qualquer iniciativa no sentido da sua alteração, iniciativa
que é da exclusiva competência das Assembleias Legislativas Regionais.
O Tribunal Constitucional, no Acórdão nº
567/2004, teve oportunidade de se pronunciar sobre alterações instituídas no
regime das finanças regionais através da Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28 de
Agosto -– que alterou a Lei n.º 91/2001 (Lei de Enquadramento do Orçamento) e
aditou o artigo 48.º-A à Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro (Lei das Finanças
das Regiões Autónomas —, concluindo que a possibilidade, prevista na Lei de
Enquadramento Orçamental, de as transferências orçamentais anuais do Estado
para as regiões autónomas serem fixadas pela Lei do Orçamento num montante
inferior ao que resultaria da Lei de Finanças das Regiões Autónomas e, ainda, a
possibilidade de eliminação ou redução dessas transferências em caso de não
cumprimento dos limites especiais de endividamento da região, não violavam nem
o dever de solidariedade nacional consagrado no artigo 229.º, n.º 1, da
Constituição, nem o Estatuto Político-Administrativo.
O órgão autor da norma conclui, assim, pela não
ilegalidade das normas impugnadas.
3. Elaborado o
memorando a que alude o artigo 63º, n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional e
fixada a orientação do Tribunal, cabe decidir.
II. Fundamentação
Delimitação do objecto do pedido e legitimidade do
requerente
4. Em
momento anterior, foi já suscitada, perante o Tribunal Constitucional, em sede
de fiscalização preventiva, nos termos previstos no artigo 278º da Constituição
da República, a declaração de inconstitucionalidade e de ilegalidade das normas
dos artigos 2.º, 3.º, 7.º, n.º 5,
19.º, n.º 1, 35.º, 36.º, 37.º n.os 2 a 7,
38.º, n.os 2 e 3, 57.º, 62.º,
n.º 1, e 66.º do Decreto da Assembleia da República n.º 94/X, diploma que
originou a actual Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de
Fevereiro, que aprova a Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
Através do Acórdão n.º 11/2007, publicado no Diário da República, 2ª série, de 6 de Fevereiro de 2007, decidiu então o Tribunal Constitucional não se pronunciar pela inconstitucionalidade das normas vertidas nos referidos artigos do Decreto, e não conhecer do pedido de declaração da ilegalidade por violação de reserva estatutária, resultante da alegada incompatibilidade entre as normas do Decreto e o Estatuto Político‑Administrativo da Região Autónoma da Madeira, com base no entendimento de que o pedido de apreciação preventiva, a que se reporta a parte final do nº 4 do artigo 278º da Constituição, está circunscrito a questões de constitucionalidade.
É a questão da ilegalidade das mencionadas normas, inseridas na Lei Orgânica n.º 1/2007, entretanto publicada, de que o Tribunal não poderia tomar conhecimento em sede de fiscalização preventiva, que constitui agora objecto de pedido fiscalização abstracta sucessiva.
Invocando
o valor supra-legislativo dos Estatutos Regionais e a subordinação da Lei das Finanças das
Regiões Autónomas a esses Estatutos, o Requerente explicita, no seu pedido, as
diversas formas de ilegalidade que afectam as disposições dessa Lei, por
contrariedade com outros preceitos dos Estatutos Regionais, considerando que o
artigo 3º viola as normas dos artigos 97.º, n.º 2, do Estatuto
Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (EPARAA) e 105.º, n.º 2,
do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM); o
artigo 7.º, n.º 5, viola as normas dos artigos 99º do EPARAA e 103º, n.º 1, do
EPARAM; o artigo 37º, n.ºs 2 a 7, viola a norma do artigo 118.º, n.º 2, do
EPARAM; e o artigo 35.º viola a norma do artigo 117.º do EPARAM.
Idêntica especificação não é efectuada em relação aos restantes
preceitos da Lei das Finanças das Regiões Autónomas que constituem objecto do
pedido; depreende-se, no entanto, de todo o contexto verbal em que vem
formulada a arguição que a ilegalidade dessas outras disposições assenta na
violação dos mesmos princípios
estatutários já referenciados em relação às demais disposições e,
especialmente, na violação dos princípios
da solidariedade nacional e da autonomia financeira regional.
Não subsiste, pois, obstáculo a que possa
conhecer-se do pedido em toda a sua amplitude.
Em todo o caso, cabe referir que o
Requerente, em relação aos artigos 3º e 7º, n.º 5, da Lei das Finanças das Regiões Autónomas
invoca, não apenas a violação de disposições do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, mas
também do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores,
referenciando, designadamente, a existência de contrariedade com as disposições
dos artigos 97.º, n.º 2, e 99.º deste Estatuto.
Todavia, a Constituição da República Portuguesa só confere legitimidade aos Presidentes das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas para pedirem a declaração de ilegalidade de normas por contrariarem "o respectivo estatuto", tal como flui do estabelecido no seu artigo 281.º, n.º 2, alínea g), que prescreve:
«Podem requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade, com força obrigatória geral:
[…]
g) Os Representantes da República, as Assembleias Legislativas das regiões autónomas, os presidentes das Assembleias Legislativas das regiões autónomas, os presidentes dos Governos Regionais ou um décimo dos deputados à respectiva Assembleia Legislativa, quando o pedido […] de declaração de ilegalidade se fundar em violação do respectivo estatuto».
Assim sendo, o Requerente, na sua qualidade de Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, não dispõe de legitimidade constitucional para pedir a declaração de ilegalidade de normas por contrariarem o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, pelo que o Tribunal apenas poderá conhecer das questões de ilegalidade que se reportem ao Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.
Quanto ao
específico valor reforçado dos Estatutos
5. Para sustentar a ilegalidade das mencionadas disposições da Lei das Finanças Regionais, o Requerente começa por afirmar um princípio de prevalência do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira relativamente a qualquer outra lei de valor reforçado e, por isso, também, em relação a essa referida Lei, que não poderia, como tal, contrariar as normas e princípios jurídicos que dele constem.
É, de resto, dessa supremacia estatutária que o Requerente faz decorrer a ilegalidade das disposições da Lei das Finanças Regionais por violação das regras específicas constantes do Estatuto.
Deve começar por notar-se que os estatutos político-administrativos das regiões autónomas são leis com valor reforçado. Isso é o que resulta do facto de serem leis da competência reservada da Assembleia da República (ainda que sob a iniciativa das assembleias legislativas regionais), sujeitas a um procedimento legislativo agravado, e que dispõem de um carácter de vinculatividade genérica relativamente a outros actos legislativos – artigos 112º, nº 3, 161º, alínea b), 168º, n.º 6, alínea f), 226º e 227º, n.º 1, da CRP (Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo V, 3ª edição, págs. 366-368). O efeito de supraordenação das normas estatutárias assenta, por sua vez, na circunstância de se encontrar estabelecido constitucionalmente um controlo de legalidade de normas constantes de actos legislativos que se não encontrem em conformidade com os estatutos regionais, em tais termos que uma norma inserida em diploma regional ou emanada de um órgão de soberania pode ser objecto de controlo de fiscalização sucessiva perante o Tribunal Constitucional com fundamento em violação do estatuto de uma região autónoma – artigos 280º, n.º 2, alíneas b) e c), e 281º, n.º 1, alíneas c) e d), da CRP (Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo III, Coimbra, 2007, págs. 293-294).
Não se ignora, por seu lado, que há matérias que devem ser exclusivamente disciplinadas por lei estatutária, constituindo uma reserva de estatuto, e que se entende ter a ver com as competências e atribuições das regiões autónomas, o sistema de governo regional e a delimitação das regiões autónomas relativamente a outras pessoas colectivas territoriais, aspectos que, em última análise, se conexionam com os poderes das regiões tal como estão consignados nos artigos 228º e 229º da CRP (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, Coimbra, pág. 848; Jorge Miranda/Rui Medeiros, ob. cit., págs. 292-293; Jorge Miranda, ob. cit., pág. 372).
Para além disso, o âmbito material da reserva de estatuto não pode deixar de encontrar-se delimitado negativamente pelo princípio de reserva absoluta de lei parlamentar, tal como está definido no artigo 164º da CRP. A definição do elenco de matérias que constituem a competência legislativa reservada da Assembleia da República não releva apenas para efeitos de delimitação de competência legislativa entre o Parlamento e o Governo, mas também para determinar a exclusão da competência legislativa das regiões autónomas (Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., pág. 663).
Esse princípio de preeminência legislativa da Assembleia da República decorre, desde logo, das disposições conjugadas dos artigos 161º, alínea b), e 227º, n.º 1, alínea a), da CRP: é à Assembleia da República que compete aprovar os estatutos político-administrativos das regiões autónomas, ao passo que às regiões cabe «legislar no âmbito regional em matérias enunciadas no respectivo estatuto político‑administrativo [que são definidas pela Assembleia da República] e que não estejam reservadas aos órgãos de soberania» (quanto ao alcance do poder legislativo genericamente definido no artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, ver o Acórdão n.º 258/2007, na linha de jurisprudência anteriormente consolidada).
Em qualquer caso, o valor paramétrico das leis estatutárias só deve ser reconhecido em relação às normas materialmente estatutárias (Jorge Miranda/Rui Medeiros, ob. cit., pág. 294).
É esse entendimento que tem sido também sufragado pela jurisprudência constitucional e, designadamente, através do Acórdão n.º 162/1999 (cuja doutrina foi entretanto reafirmada no Acórdão nº 567/2004 e, mais recentemente, no Acórdão nº 581/2007), onde se referiu:
«Não basta, pois, que uma
determinada norma conste de um estatuto
regional para que a sua alteração
por um decreto-lei importe violação da
reserva de estatuto: desde logo, porque a norma estatutária pode, ela
própria, ser inconstitucional. Essa violação só existirá, se essa norma
constante do estatuto pertencer ao âmbito material estatutário – ou seja: se
ela regular questão materialmente
estatutária».
Como consequência – conforme explicitam Jorge Miranda e Rui Medeiros (ob. cit, pág. 295) – «as normas contidas num Estatuto Político‑Administrativo, mas que não façam parte da reserva de Estatuto, devem ser consideradas disposições sem o valor material reforçado correspondente. E, neste entendimento, não existe qualquer usurpação de competência de iniciativa legislativa […], já que em relação a matérias não incluídas na reserva de estatuto se continua a aplicar o regime geral. Em conclusão, as normas de um estatuto que versem sobre matérias não estatutárias valem como normas ordinárias comuns ou, quando as matérias sobre que versa o estatuto devam ser objecto de lei reforçada pelo procedimento – como a lei eleitoral para as Assembleias Legislativas ou a lei das finanças regionais [artigos 164.º, alíneas j) e t), 166.º, n.º 2, e 168.º, n.º 5] –, os preceitos estatutários em causa terão o mesmo valor das respectivas leis».
No mesmo sentido, aponta Jorge Miranda, num outro local, quando refere (Manual de Direito Constitucional, tomo V, 3ª edição, Lisboa, 2004, pág. 373):
«Se um Estatuto contiver normas sobre outras matérias que não as atinentes às atribuições e aos órgãos e aos titulares dos órgãos regionais, essas normas não adquirirão a força específica das normas estatutárias. Por conseguinte, poderão ser modificadas ou revogadas, observadas as pertinentes regras gerais da Constituição; ou poderão, desde logo, ser inconstitucionais por invadirem domínios próprios de outras leis».
Como se impõe concluir, não só o âmbito material da reserva de estatuto se encontra delimitado negativamente pelo princípio da reserva de lei da Assembleia da República, como também só é possível reconhecer valor reforçado às normas nele incluídas que revistam natureza materialmente estatutária.
Quanto às
relações financeiras entre o Estado e as Regiões Autónomas
6. À luz de todas as precedentes considerações, cabe, pois, indagar se se pode atribuir uma valor supra-legislativo às disposições estatutárias identificadas pelo Requerente, no seu pedido, em termos de permitir afirmar que existe uma relação de subordinação entre a Lei das Finanças das Regiões Autónomas e o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, de modo a justificar a pretendida ilegalidade das normas constantes daquela Lei.
A
este propósito impõe-se referir que, em matéria de finanças regionais, o artigo
227.º, n.º 1, alínea j), da Constituição da República Portuguesa, na redacção
resultante da 4ª revisão constitucional, veio atribuir às Regiões Autónomas,
não apenas as receitas fiscais nelas cobradas,
como se consignava anteriormente, mas também o direito a uma participação nas receitas tributárias do Estado, com o que
se procurou fazer face a uma previsível insuficiência das receitas próprias
para a satisfação integral das respectivas despesas.
Para além disso, ao prever a participação nas receitas tributárias do Estado, o preceito, na nova redacção, não deixou de efectuar uma referência explícita ao Estatuto e à Lei de Finanças das Regiões Autónomas, passando, em suma, a reconhecer às Regiões Autónomas o poder de:
«Dispor, nos termos dos estatutos e da lei de finanças das regiões autónomas, das receitas fiscais nelas cobradas ou geradas, bem como de uma participação nas receitas tributárias do Estado, estabelecida de acordo com um princípio que assegure a efectiva solidariedade nacional, e de outras receitas que lhes sejam atribuídas e afectá-las às suas despesas.»
Em correspondência com o estabelecido nesse preceito, ainda na 4ª revisão constitucional, foram acrescentadas duas novas disposições que se destinaram a definir a sede legal própria para regular as relações financeiras do Estado com as Regiões Autónomas e o âmbito material de competência para intervir nesse domínio.
O
artigo 229.º, n.º 3, da Constituição, estabeleceu:
«As relações financeiras entre a República e as regiões autónomas são reguladas através da lei prevista na alínea t) do artigo 164.º.»
Por sua vez, o artigo 164º, alínea t), da Constituição da República Portuguesa definiu uma reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República no que respeita ao regime de finanças das regiões autónomas, ao estatuir:
«É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias:
[…]
t) Regime de finanças das regiões autónomas.»
A
Constituição determinou, também, segundo o previsto no artigo 166.º, n.º 2, que
a Lei das Finanças das Regiões Autónomas revestisse a forma de Lei
Orgânica.
Deste
modo, pretendeu a Constituição da República Portuguesa subtrair explicitamente
a matéria das relações financeiras dos Estatutos Político-Administrativos das
Regiões Autónomas. E, nesses termos, o que, por natureza, já não seria matéria
estatutária − dado envolver matérias de âmbito
nacional e não apenas de âmbito regional − ficou,
expressamente, reservado à Assembleia da República pelo disposto nos artigos
164.º, alínea t), e 229.º, n.º 3.
Este
entendimento já obteve, aliás, confirmação na jurisprudência anterior do
Tribunal Constitucional.
No
Acórdão n.º 567/2004 (publicado no Diário da
República, 2ª série, de 23 de Novembro de 2004) o Tribunal,
pronunciando-se sobre a questão da inconstitucionalidade e da ilegalidade de
algumas alterações à Lei de Enquadramento Orçamental e à anterior Lei das
Finanças das Regiões Autónomas, que haviam sido introduzidas pela Lei Orgânica
n.º 2/2002, de 28 de Agosto, concluiu que a matéria das relações financeiras
entre a República e as Regiões Autónomas estava fora da reserva estatutária,
afirmando explicitamente:
«Ora, fora da reserva de
estatuto está necessariamente "o regime de finanças das regiões
autónomas" – alínea t) do artigo 164º da Constituição –, e nomeadamente a
matéria das "relações financeiras entre a República e as regiões
autónomas" – nº 3 do artigo 229º da Constituição –, que é matéria
reservada à competência legislativa da Assembleia da República e deve constar
da Lei de Finanças das Regiões Autónomas.»
Na mesma linha de fundamentação se situou, recentemente, o Acórdão n.º 581/2007, que analisou o problema específico da conformidade da norma contida no artigo 126.º da Lei n.º 53-A/2006 de 29 de Dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2007), referente às transferências orçamentais a efectuar para as Regiões Autónomas, com o artigo 118.º, n.º 2, do EPARAM, que prevê o chamado princípio de não retrocesso de transferência de verbas do Estado. Nesse aresto, o Tribunal começou por reconhecer que compete à Assembleia da Republica «definir, em cada ano, na Lei do Orçamento do Estado, o montante a transferir para os Açores e para a Madeira», para, depois, ponderar o seguinte:
«Não pode, pois, uma regra formalmente integrada nos Estatutos impor um limite aos poderes parlamentares de fixação do montante das verbas a transferir, restringindo a competência da Assembleia da República para efectuar os ajustamentos anuais que entenda justificados.
A tese contrária implicaria uma constrição da competência parlamentar na regulação das relações financeiras entre o Estado central e as regiões autónomas que não estaria constitucionalmente sufragada.
Por isso mesmo, é seguro concluir que, seja qual for o significado a atribuir aos termos literais da proibição peremptória de retrocesso, cominada no n.º 2 do artigo 118.º do EPARAM, esta norma não pode prevalecer-se de um estatuto que não possui – o de integrante da reserva material de estatuto – para suplantar o regime instituído por uma Lei do Orçamento do Estado.
Daí que o facto de o comando contido naquela norma não ter sido observado não representa uma violação estatutária, inexistindo a ilegalidade que daí decorreria.»
Também
a doutrina converge neste entendimento.
Jorge Miranda afirma, sem reservas, que «[s]e anteriormente a 1997
já podia e devia considerar-se que as finanças regionais não se incluíam no
âmbito estatutário, por não se reportarem nem às atribuições nem ao sistema de
órgão de autonomia, a partir de agora nenhuma dúvida se torna admissível» (Estatuto das Regiões Autónomas e Lei das Finanças Regionais,
in «O Direito», ano 139, 2007, I, pág.
227). Nesse sentido, é de concluir, como também sublinha Eduardo Paz Ferreira, que «a
Constituição não considera que a regulação das relações financeiras entre a
República e as Regiões Autónomas integre as matérias estatutárias” (Constituição da República Portuguesa Anotada,
org. por Jorge Miranda e Rui Medeiros, tomo III,
Coimbra, 2007, pág. 323 ).
Parâmetros de validade jurídica
da Lei de Finanças das Regiões Autónomas
7. De tudo o que anteriormente se expôs decorre a necessária conclusão de que, por força da repartição constitucional de competências, os parâmetros de validade jurídica das normas relativas às relações financeiras entre o Estado e as Regiões Autónomas se devem procurar na Constituição e não nos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas.
Assim, o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira não é, no que respeita às “relações financeiras entre o Estado e as Regiões Autónomas”, o referente de validade da Lei das Finanças das Regiões Autónomas. Pois, nos termos da Constituição, é a essa Lei, cuja aprovação e iniciativa competem em exclusividade à Assembleia da República, que cumpre regular as referidas relações financeiras.
À Assembleia da República cabe, pois, concretizar, na Lei de Finanças da Regiões Autónomas, os termos exactos do princípio da autonomia financeira e do princípio da solidariedade nacional em matéria financeira; pode também definir a forma de cálculo das transferências orçamentais e, ainda, a possibilidade de prestação de garantias aos empréstimos contraídos pelas regiões autónomas.
Pelo que deve, nesse plano, obediência à Constituição da República Portuguesa. Terá, nomeadamente, de respeitar a exigência da forma de lei orgânica, prescrita no artigo 166º, n.º 2, e as demais normas e princípios constitucionais, incluindo o princípio da solidariedade nacional (decorrente do nº 2 do artigo 225º, da alínea j) do nº 1 do artigo 227º e do nº 1 do artigo 229º, n.º 1 da Constituição), cujo alcance foi discutido, em sede de fiscalização preventiva da constitucionalidade, no Acórdão n.º 11/2007.
Não está, contudo, a Assembleia da República impedida pelas normas do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira de regular, da forma que entender mais adequada, no quadro normativo dos preceitos e princípios constitucionais, as matérias relativas às relações financeiras entre o Estado e as Regiões Autónomas.
Nos termos da Constituição da República Portuguesa, essas relações financeiras entre o Estado e as Regiões Autónomas devem ser reguladas por uma lei de valor reforçado da Assembleia da República que possa ser modificada por iniciativa parlamentar, ou seja, pela lei orgânica que define o regime das finanças das regiões autónomas (artigos 229.º, n.º 3, 164.º, alínea t), e 166.º, n.º 2).
Ora, assentando o
presente pedido de declaração de ilegalidade de normas da Lei das Finanças
Regionais no valor
supra-legislativo dos Estatutos Político-Administrativos da Regiões Autónomas e
no carácter de subordinação da Lei das Finanças das Regiões Autónomas a esses
Estatutos, prejudicado fica, desde logo, o conhecimento das concretas questões
de ilegalidade que vêm suscitadas.
Essa apreciação apenas se justificaria se
pudesse concluir-se pela superioridade
paramétrica dos Estatutos Regionais relativamente à Lei de Finanças das Regiões
Autónomas, caso em que se tornava ainda necessário verificar se existia uma
efectiva contrariedade, conforme vem alegado, entre as impugnadas normas desta
Lei e as disposições do Estatuto Político‑Administrativo da Região
Autónoma da Madeira.
Não existindo, no
entanto, essa alegada primazia normativa, o pedido terá necessariamente de
improceder.
III – Decisão
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal
Constitucional decide não declarar a ilegalidade das normas contidas nos
artigos 2.º, 3.º, 7.º, n.º 5, 19º, n.º 1, 35.º, 36.º, 37.º n.os
2 a 7, 38.º, n.os 2 e 3, 57.º,
62.º, n.º 1, e 66.º da Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de Fevereiro.
Lisboa, 22 de Abril de 2008
Carlos Fernandes Cadilha
Maria Lúcia Amaral
Maria João Antunes
Carlos Pamplona de Oliveira
João Cura Mariano
José Borges Soeiro
Ana Maria Guerra Martins
Joaquim de Sousa Ribeiro
Mário José de Araújo Torres
Vítor Gomes (com declaração idêntica à que
apresentei no Acórdão n.º 581/2007)
Rui Manuel Moura Ramos
