ACÓRDÃO Nº130/2006
Processo nº 451/05
Plenário
Relator: Conselheiro Gil Galvão
Acordam, em
Plenário, no Tribunal Constitucional:
I – Relatório
1. Requerente e Pedido
A
Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira vem requerer a
declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma
contida no n.º 5 do artigo 19º do Regimento
do Conselho de Ministros do XVII Governo Constitucional, aprovado pela
Resolução do Conselho de Ministros n.º 82/2005, de 15 de Abril.
2. Conteúdo da Norma
A referida norma tem o seguinte teor:
“Artigo 19.º
Audição das Regiões Autónomas
[...]
5. Quando tal se justifique, podem os projectos ser
submetidos a Conselho de Ministros, para aprovação na generalidade, antes de
decorrido o prazo previsto nos números anteriores, ficando a aprovação final
dependente do transcurso desse prazo.”
3. Fundamentação do Pedido
A requerente fundamenta o pedido
invocando, nomeadamente, o seguinte:
- “[...] Tratando-se de questões da competência dos órgãos de
soberania que sejam respeitantes às Regiões Autónomas, ou seja, matérias
incluídas na reserva de competência da Assembleia da República ou do Governo,
mas que digam respeito a essas regiões, então, para além de disporem de
iniciativa legislativa sobre tais matérias, dispõem as regiões ainda do direito
de se pronunciar sobre elas, nomeadamente, e quando não seja por sua própria
iniciativa, sob consulta dos órgãos de soberania em causa, nos termos do n.º 2
do artigo 229.º da Constituição.
[...] o pedido de audição tem de ser formulado antes da
decisão, sob pena de o órgão regional competente ficar confrontado com um facto
consumado. Mais do que ficar suspensa durante o prazo dado àquele para se fazer
ouvir, em rigor a decisão só pode formar-se depois da pronúncia ou do decurso
do prazo;
[...] A decisão de legislar é tomada aquando da discussão
e votação na generalidade, a qual versa sobre os princípios e o sistema de cada
projecto ou proposta de lei.
- Por conseguinte, senão a discussão, pelo menos a
votação na generalidade ficará vedada enquanto não se receber o parecer
regional ou não estiver exaurido o correspondente prazo.
[...] Aceita-se que se dê audição das regiões autónomas
após a reunião dos Secretários de Estado. Não pode aceitar-se, por
inconstitucional, que, “quando tal se
justifique”, passem os projectos a ser submetidos a Conselho de Ministros
para aprovação na generalidade antes de decorrido o prazo para essa audição,
embora a aprovação final fique dependente do transcurso do prazo [...].”
Finalmente,
a requerente conclui pela inconstitucionalidade da norma constante do n.º 5 do
artigo 19.º do Regimento aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º
82/2005, de 15 de Abril, por violação do disposto nos artigos 227.º, n.º 1,
alínea v), e 229.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa.
4. Resposta do autor da norma
4.1. Notificado do pedido, veio o Primeiro-Ministro
suscitar, a título de questão prévia,
o problema da “sindicabilidade
constitucional da norma impugnada”, concluindo, quanto a este ponto, que:
- A disposição do Regimento do Conselho de Ministros do
XVII Governo Constitucional impugnada no presente processo não configura, de
acordo com o sentido da jurisprudência constitucional, uma norma jurídica
susceptível de reunir os necessários requisitos impugnatórios junto do Tribunal
Constitucional;
- Esta norma não se conforma como um acto jurídico previsto
na Constituição;
- Não dispõe de eficácia externa, na medida em que
projecta os seus efeitos, exclusivamente, no funcionamento do Executivo e não
fixa obrigações para terceiros, mormente aos órgãos de governo próprios das
regiões autónomas, nem contém qualquer regra que altere o cumprimento do dever
constitucional e legal de promoção da audição dentro dos prazos determinados
para o efeito.
4.2. Para a hipótese de o Tribunal
Constitucional considerar que o preceito questionado se mostra susceptível de
fiscalização, o autor da norma conclui a resposta, quanto à violação da alínea v) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição,
do seguinte modo:
“a) O objecto do n.º 5 do artigo 19.º do Regimento do
Conselho de Ministros [...] não se refere ao “poder de participação e pronúncia
dos órgãos de governo regional”, mas sim à concretização procedimental do
“dever de consulta” a esses órgãos regionais por parte do Governo;
b) A procedimentalização do “dever de consulta” por parte
do Governo, tal como se encontra regulada na norma impugnada constitui uma
matéria de “auto-organização” do Executivo e, como tal, um domínio da sua
reserva exclusiva de competência, reconhecida pelo n.º 2 do art. 198.º da CRP,
tendo a prática constitucional admitido que a mesma reserva seja disciplinada,
seja por decretos-leis, seja por normas regimentais;
c) Pelo que, regras relativas à aprovação, na
generalidade e em votação final, de diplomas da competência do Governo, tendo
em vista assegurar o cumprimento do dever de audição às regiões, integram-se
necessariamente na reserva exclusiva de competência do Governo, sendo como tal
estranhas a uma reserva estatutária que se circunscreve às matérias da
organização e funcionamento das regiões, das quais podem naturalmente constar
regras relativas ao exercício do “direito” regional de audição.”
4.3. Finalmente, no que concerne à hipotética violação do dever de audição
previsto no n.º 2 do artigo 229.º da Constituição conclui o Primeiro
Ministro:
“a) O n.º 5 do artigo 19.º do Regimento do Conselho de
Ministros do XVII Governo Constitucional não ofendeu nenhum dos critérios
materiais que pautam o exercício do direito de audição regional, dado que não
reduziu os prazos fixados para o efeito, nem obstou a que o sentido da audição
pudesse influenciar utilmente a decisão aprovatória final, na medida em que
previu que essa aprovação não pudesse ter lugar antes da realização da consulta
ou do transcurso do prazo para a mesma audição;
b) Não existe uma homologia entre as fases de aprovação
parlamentar e governamental de actos legislativos, passível de justificar um
paralelismo entre as mesmas, já que enquanto o primeiro compreende três fases
(discussão e votação na generalidade, discussão e votação na [especialidade] e votação final global) o
procedimento legislativo governamental envolve, por regra, uma só fase
(“aprovação final”) e, excepcionalmente, duas (“aprovação na generalidade” e
“aprovação final”) quando “tal se justifique” em relação a diplomas sujeitos a
audição de determinadas entidades.
c) A Constituição não estipula, por outro lado, qualquer
faseologia procedimental para a aprovação de actos normativos em Conselho de
Ministros, nem determina, consequentemente, qualquer obrigação ao referido
órgão para realizar o seu dever de audição num fase específica do respectivo
procedimento legislativo, sem prejuízo de o mesmo órgão dever observar o
critério do sentido útil da realização da audição;
d) Por conseguinte, no caso de a pronúncia ocorrer depois
da “aprovação na generalidade” de um diploma sujeito a audição regional na sua
totalidade, aprovação essa que configura apenas uma “primeira leitura” do
diploma, tem-se por cumprido o critério constitucional que determina que essa
pronúncia deva poder influir utilmente no conteúdo global do diploma, tendo em
conta que é em sede de “aprovação final” em Conselho de Ministros que haverá
uma decisão definitiva do Governo quanto aos princípios enformadores do
diploma, ao conteúdo específico de cada umas das suas normas e à sua aprovação
global;
[e]) Se, em alternativa, se estiver
perante audições com carácter parcial, não existe, igualmente, qualquer
obstáculo jurídico ao facto de o prazo para a audição se esgotar após a
“aprovação na generalidade” em Conselho de Ministros já que a “aprovação final”
do acto consome, o que seria a aprovação do acto na especialidade bem como a
sua aprovação global, não podendo a referida aprovação final ter lugar antes do
transcurso do prazo de audição;
[f]) Carece,
finalmente, de fundamento o argumento que condiciona a constitucionalidade da
norma regimental impugnada, a necessidade de esta última fixar como limite
máximo da realização o trâmite da audição regional, uma fase procedimental de
produção normativa que a Constituição não prevê, situada em momento posterior à
intervenção de um órgão (a Reunião de Secretários de Estado) cuja existência e
competências tão pouco se encontram reguladas na Lei Fundamental.
4.4. Do exposto, conclui o Primeiro Ministro que,
contrariamente ao que é defendido no pedido, o n.º 5 do artigo 19.º do
Regimento do Conselho de Ministros do XVII Governo Constitucional não padece de
inconstitucionalidade, pelo que o pedido deve ser rejeitado.
5. Memorando e Debate
Elaborado pelo Presidente do Tribunal o memorando previsto no artigo
63º da Lei do Tribunal Constitucional e entregue a todos os juízes, foi o mesmo
submetido a debate, sendo fixada a orientação do Tribunal. Cumpre, assim, dar
corpo à decisão, de harmonia com o que então se estabeleceu.
II – Questão prévia
6. Sindicabilidade
da norma questionada
A resposta à questão
colocada pelo autor da norma implica que se determine se o n.º 5 do artigo 19.º
do Regimento do Conselho de Ministros do XVII Governo Constitucional, aprovado
pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 82/2005, de 15 de Abril (Regimento
esse alterado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 186/2005, de 6 de
Dezembro), configura uma norma para efeitos de fiscalização da constitucionalidade.
Ora, o Tribunal Constitucional vem, em jurisprudência uniforme e constante,
considerando como objecto de controlo apenas as normas, mas todas as normas,
procurando um conceito de norma
funcionalmente adequado ao sistema de fiscalização da constitucionalidade
instituído na Constituição. Nesse contexto, tem entendido serem sindicáveis os actos de criação normativa.
No presente caso, o Regimento do
Conselho de Ministros, no qual se encontra o preceito questionado, foi aprovado
por uma Resolução do Conselho de Ministros. Acresce que a norma concretamente
questionada – transcrita no ponto 2. supra -, prevê o momento de audição das
regiões autónomas, em determinados casos especiais. Assim, sem necessidade de
tomar posição sobre o carácter normativo dos “regimentos” em geral, não se
afigurando adequado um tratamento unitário que envolva indistintamente
regimentos de assembleias políticas e de órgãos colegiais, nem, tão pouco,
sendo imprescindível tratar globalmente de todas as disposições regimentais
inseridas num “regimento”, o Tribunal entende que o preceito questionado tem natureza normativa.
Na verdade, o citado n.º 5 do
artigo 19º do Regimento do Conselho de Ministros prevê, no plano
infraconstitucional, os termos em que, relativamente a diplomas legais emanados
do Governo, este deve cumprir, em determinados casos, a obrigação de consulta
dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas, constitucionalmente
imposta no n.º 2 do artigo 229º da Constituição. A normação emitida pelo
Governo sobre esta matéria projecta-se na esfera de poderes dos órgãos próprios
de governo das regiões autónomas, consubstanciando uma imposição heterónoma à vontade desses órgãos e produzindo, assim,
efeitos externos.
E nem se oponha a esta conclusão
a afirmação, que se encontra na resposta do autor da norma, de que o Regimento
em análise “não contém qualquer regra que altere o cumprimento do dever
constitucional e legal de promoção de audição dentro dos prazos determinados
para o efeito.” É que uma tal afirmação, referindo-se à conformidade
constitucional da norma, que é precisamente a questão de mérito a resolver, é
inteiramente irrelevante para aferir do carácter normativo do preceito
questionado.
Pelo exposto, há que concluir que
o n.º 5 do artigo 19º do Regimento do Conselho de Ministros do XVII Governo
Constitucional preenche as características de norma para efeitos da sua apreciação por este Tribunal.
III - Fundamentos
7. Da alegada violação do disposto
na alínea v) do n.º 1 do artigo 227º e do
n.º 2 do artigo 229.º da Constituição
7.1.
A requerente considera que a norma
questionada viola o direito de pronúncia das regiões autónomas, garantido na
alínea v) do n.º 1 do artigo 227º da Constituição, e, correspondentemente, o
dever que os órgãos de soberania têm de consultar as regiões, estatuído no n.º
2 do artigo 229º da Lei Fundamental.
No presente pedido, o que, em bom rigor,
está em causa, não é, porém, a questão de saber em que medida há ou não o
direito a que se refere o n.º 2 do artigo 229º da Constituição, mas antes saber
se esse direito, cuja existência é um dado, é afectado pelo facto de, nos casos
do n.º 5 do artigo 19.º do Regimento do Conselho de Ministros do XVII Governo
Constitucional – e apenas nesses -, a audição por parte do órgão de soberania
legiferante ocorrer em momento posterior à votação na generalidade da medida
legislativa projectada. Votação essa que, no entender da requerente, ao versar
“sobre os princípios e o sistema de cada projecto ou proposta de lei”,
impediria as regiões autónomas, através dos seus órgãos de governo, de
influenciar com a sua pronúncia, a “decisão de legislar”, que se apresentaria,
assim, como facto consumado.
Concretiza-se, deste modo, a questão de
constitucionalidade a decidir, uma vez que a alegada inconstitucionalidade se
verificaria naqueles casos em que o direito de audição pode abranger a
globalidade do diploma e os respectivos princípios. Vejamos, então.
7.2. Entende o Tribunal que - sob pena de se esvaziar o
direito de audição, convertendo a obrigatoriedade de audição numa formalidade
sem sentido útil – a oportunidade da pronúncia do titular do direito deve
situar-se numa fase do procedimento legislativo adequada à ponderação, pelo
órgão legiferante, do parecer que aquele venha a emitir, com a possibilidade da
sua directa incidência nas opções da legislação projectada.
O cabal exercício do direito de audição
pressupõe, assim, que, além de um prazo razoável para o efeito, ele se exerça
(ou possa exercer) num momento tal
que a sua finalidade (participação e influência na decisão legislativa) se
possa atingir, tendo sempre em conta o objecto possível da pronúncia.
É, aliás, o que se colhe da jurisprudência do Tribunal
Constitucional sobre a matéria, nomeadamente do Acórdão n.ºs 670/99 (publicado
no Diário da República , II Série de 30 de Dezembro) e do Acórdão n.º 529/01
(publicado no Diário da República , I Série de 31 de Dezembro e ambos
disponíveis na página Internet do Tribunal Constitucional, no endereço
http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/), onde, para decidir da
conformidade constitucional, se ponderou o momento da audição e o objecto
possível da pronúncia.
O primeiro acórdão considerou o disposto nos artigos
157° n.º 1, 158°, 163° e 164° do Regimento da Assembleia da República,
respeitantes à discussão e aprovação na
generalidade, à discussão e votação na especialidade e à votação final global,
de uma proposta de lei. E tendo em conta que, no caso, a pronúncia das regiões
autónomas só poderia incidir sobre normas específicas do diploma proposto, o
Tribunal decidiu que a consulta ocorrida entre a discussão e aprovação na
generalidade e a discussão e votação na especialidade fora efectuada de forma
constitucionalmente admissível, finalizando nos seguintes termos: “A conclusão
só seria outra se o direito de audição incidisse sobre a globalidade da
proposta de lei, ou sobre os respectivos princípios já que, nesse caso, o
pedido haveria de ter sido formulado com a antecedência suficiente sobre a data
do início da discussão na generalidade.”
No segundo acórdão, o Tribunal, considerando as
diferentes fases do procedimento legislativo da Assembleia da República e o
respectivo objecto, tal como estabelecidas e descritas no respectivo Regimento
(discussão e votação na generalidade, discussão e votação na especialidade e
votação final global), reafirmou uma distinção básica, consoante o âmbito ou a
extensão do direito de audição relativamente à proposta ou ao projecto de lei
em presença: assim, se tal direito incidir “sobre a globalidade da proposta [ou
projecto] de lei ou sobre os respectivos princípios”, o pedido de audição há-de
ser formulado “com a antecedência suficiente sobre a data do início da
discussão na generalidade”; se não for esse o caso, e respeitar apenas a normas
específicas da proposta ou projecto, a audição pode ser desencadeada antes do
“início da discussão da proposta [ou projecto] de lei na especialidade”. Para
utilizar os termos aí referidos, a pronúncia deve ocorrer antes da “performance essencial da discussão”.
Note-se, contudo, que a solução concreta das questões
de constitucionalidade em causa nos arestos citados se determinou num quadro
normativo-constitucional e regimental – o do funcionamento democrático de uma assembleia de composição política plural
– em que as normas de funcionamento cumprem muitas vezes ditames
constitucionais e asseguram a formação democrática das decisões e os direitos
das minorias, fixando e ordenando as fases do procedimento legislativo
parlamentar, o tipo de deliberações e o conteúdo que a cada uma corresponde. E
isto desde já se assinala como advertência a uma eventual pretensão de transpor
todos os considerandos e razões expostos nos mesmos acórdãos para o caso em
apreço, pretensão que parece, aliás, implícita no pedido da requerente.
7.3. Considerando que a requerente alega a
inconstitucionalidade do n.º 5 do artigo 19° do Regimento nos casos em que o
direito de audição das regiões autónomas abrange a globalidade do diploma
projectado - o que implica o direito de serem questionados quer a decisão de
legislar quer os princípios gerais acolhidos - cumpre, então, examinar se uma
audição efectuada nos termos daquele n.º 5 implica que a pronúncia escapa à
referida “performance essencial da
discussão”. Ou seja, no quadro do Regimento do Conselho de Ministros, a
resposta à questão de constitucionalidade suscitada pela requerente (para quem
a audição do órgão regional depois da votação na generalidade do projecto,
ainda que a aprovação final fique suspensa durante o prazo de audição, infringe
os artigos 227°, n.º 1, alínea v) e 229°, n.º 2, da Constituição) passa,
essencialmente, por saber se, na fase em que o preceito do Regimento admite a
audição, já a pronúncia do órgão regional carece de qualquer efeito útil,
nomeadamente por nos encontrarmos perante um “facto consumado”. O que
dependerá, decisivamente, de saber se a aprovação na generalidade de um
projecto pelo Conselho de Ministros assume carácter definitivo ou irreversível,
em termos de a posterior audição não poder já alterar, ou mesmo anular, o
mencionado projecto.
Vejamos se assim é.
A primeira nota a evidenciar é a de que a norma ínsita
no artigo 19. n.° 5 do Regimento do Conselho de Ministros do XVII Governo
Constitucional não traduz qualquer inovação relativamente a regimentos
anteriores publicados em Diário da República. Com efeito, ela corresponde ipsis verbis às que se contêm nos
artigos 27°, n.° 5, 22°, n.° 5, e 24°, n.° 5, dos regimentos do Conselho de
Ministros aprovados, respectivamente, pelas resoluções n.ºs 3/2000, de 13 de
Janeiro, 91/2002, de 3 de Maio e 126-A/2004, de 3 de Setembro; só a Resolução
n.° 66/2003, de 2 de Maio, revogou o artigo 22°, n.° 5, do Regimento de 2002,
mas a Resolução n.° 126-A/2004 voltou a consagrar a mesma norma no artigo 24°,
n.° 5.
Em segundo lugar, há que sublinhar que, ao contrário
do que a requerente implicitamente parece pressupor, a distinta natureza dos
órgãos de soberania - Assembleia da República e Governo - e dos princípios que
regem o respectivo funcionamento, bem como as particularidades do faseamento
procedimental constante dos correspondentes Regimentos, não permitem uma
transposição das soluções encontradas no quadro regimental da Assembleia para o
quadro regimental do Governo.
Na verdade, o Regimento do Conselho de Ministros não
contém qualquer disposição que defina o conteúdo das deliberações do Conselho
de aprovação na generalidade dos projectos, diferentemente do que sucede com o
Regimento da Assembleia da República, onde, no artigo 158°, se prescreve o
objecto da discussão e votação na
generalidade de cada projecto ou proposta de lei. E, ainda que se pudesse
aceitar que a referida aprovação na generalidade, em Conselho de
Ministros, poderia incidir sobre os princípios e o sistema de cada projecto,
compreendendo logicamente a própria opção política de legislar sobre
determinada matéria, não só não se deixa, no entanto, de assinalar que desse
mesmo Regimento não resulta a necessidade
de uma tal fase em todos os procedimentos, mas também que nada de definitivo
ocorre com essa aprovação.
Por outro lado, também o Regimento não caracteriza as
deliberações de aprovação ou de rejeição tomadas em Conselho de Ministros.
Nomeadamente, nada diz sobre se elas têm por objecto os projectos na especialidade ou se correspondem a
uma espécie de votação final global, semelhante à que se prevê no
artigo 165° do Regimento da Assembleia da República, sendo certo que esta se
sucede a uma fase de discussão e votação
na especialidade, que não está expressamente prevista no procedimento
legislativo governamental.
A ausência de uma fase de discussão e votação na
especialidade e a própria admissibilidade de deliberação de rejeição do projecto, sem que a esta
pareça obstar qualquer eventual deliberação anterior de aprovação na
generalidade, induzem a que a deliberação de aprovação constitua a posição final - decisiva - do Governo sobre o projecto, na sua globalidade.
Na verdade, ao contrário do que sucede com as
deliberações de uma assembleia política plural, como a Assembleia da República,
em que o procedimento legislativo está ordenado de tal modo que a superação de
cada uma das respectivas fases acarreta a preclusão da reabertura da discussão
quanto ao ponto entretanto ultrapassado, no Regimento do Conselho de Ministros
não existe nenhuma vinculação (auto-vinculação) à irreversibilidade absoluta
das deliberações entretanto tomadas ao longo do referido procedimento. Ou seja,
nada no Regimento do Conselho de Ministros impede que, por exemplo, a própria
decisão de legislar, implícita numa deliberação de aprovação na generalidade
por aquele Conselho (quando ocorra), possa ser posta em causa até ao termo do
correspondente processo legislativo, já que essa vontade política de legislar
deve acompanhar todo o processo legislativo até ao fim.
De resto, a interpretação da norma em causa, quando
admite, em casos especiais, a aprovação na generalidade dos projectos pelo
Conselho de Ministros, sem a audição dos órgãos das Regiões Autónomas, mas faz
sustar a aprovação final até ao transcurso do prazo de audição posteriormente
promovida, só tem sentido útil no pressuposto de que, até esta aprovação final,
no amplo leque de deliberações possíveis previstas no artigo 6° n.º 4 do
Regimento, tudo é ainda ponderável e discutível, incluindo a pronúncia das
regiões autónomas sobre matérias respeitantes à decisão de legislar e aos
princípios e sistema do projecto em causa, podendo reiniciar-se a discussão à luz
dos novos dados trazidos pela participação das regiões. Assim sendo, como,
manifestamente, o é, a informação resultante da audição das regiões autónomas
quanto à própria “decisão de legislar” ou aos “princípios e o sistema de cada
projecto ou proposta de lei” não escapa à performance essencial da discussão.
7.4. Em suma: de tudo quanto se deixa dito há
necessariamente que concluir que o direito de audição constitucionalmente
garantido às regiões autónomas (e, consequentemente, o correspectivo dever de
consulta por parte do órgão de soberania legiferante), não é afectado pelo
disposto no n.º 5 do artigo 19.º do Regimento do Conselho de Ministros do XVII
Governo Constitucional, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º
82/2005, de 15 de Abril.
Assim sendo, a norma constante do n.º 5 do artigo 19°
do referido Regimento não ofende o disposto nos artigos 227°, n.º 1, alínea v)
e 229°, n.º 2, da Constituição.
IV – decisão
Nestes termos, o Tribunal Constitucional
decide não declarar a inconstitucionalidade da norma contida no n.º 5 do artigo
19º do Regimento do Conselho de Ministros do XVII Governo Constitucional,
aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 82/2005, de 15 de Abril.
Lisboa, 14 de
Fevereiro de 2006
Gil Galvão
Vítor Gomes
Mário José de Araújo Torres
Carlos Pamplona de Oliveira – com
declaração
Maria Helena Brito
Maria Fernanda Palma
Rui Manuel Moura Ramos
Maria dos Prazeres Pizarro Beleza (com
declaração)
Benjamim Rodrigues
Bravo Serra (vencido, em parte, nos termos da
declaração
de voto que junto)
Artur Maurício
DECLARAÇÃO
DE VOTO
1.
Acompanho a decisão, quer na parte em
que decidiu conhecer do pedido quanto à norma questionada, quer quanto ao
julgamento de não inconstitucionalidade que acabou por prevalecer.
2.
Entendo, contudo, dever manifestar discordância quanto
à afirmação de que a norma em análise projecta efeitos "na esfera de
poderes dos órgãos próprios de governo das regiões autónomas, consubstanciando
uma imposição heterónoma à vontade desses órgãos e produzindo,
assim, efeitos externos" que se lê no ponto 6. do Acórdão.
Na verdade, entendo que a norma não interfere, nem visa interferir, com os
poderes próprios das Regiões, e dos respectivos órgãos de governo,
destinando-se, ao contrário, a regular o funcionamento do órgão Conselho de
Ministros, no domínio da sua actividade legislativa, quando deva ocorrer a
audição das Regiões Autónomas. O direito de audição conferido às Regiões
decorre directamente da Constituição e não pode comportar limitações ou
modelações decorrentes da lei ordinária e muito menos de disposições
regulamentares.
É
precisamente por isso que entendo ser possível fiscalizar a conformidade
constitucional das normas que visam dar cumprimento, na prática, à aludida
imposição constitucional.
3.
Por outro lado, entendo dever
manifestar alguma reserva quanto ao apelo, que no Acórdão se faz, à
jurisprudência deste Tribunal sobre o concreto modo de dar cumprimento ao mesmo
comando constitucional.
É
que os Acórdãos citados, trazidos à colação a propósito do "momento da
audição e o objecto possível da pronúncia" das Regiões, são anteriores
à 6ª revisão constitucional (Lei Constitucional n.º 1/2004 de 24 de Julho), pelo
que a jurisprudência que consagram não pode ser automaticamente transposta para
a actualidade sem uma prévia reflexão quanto à influência que comportam as
alterações introduzidas na Constituição (maxime, artigos 227º e 228º)
sobre os poderes legislativos e de participação das Regiões Autónomas.
Carlos Pamplona de Oliveira
Declaração
Votei o acórdão, mas com dúvidas sobre se o Tribunal
Constitucional deveria ou não ter conhecido da norma objecto do pedido de fiscalização da constitucionalidade. Prevaleceu,
por um lado, a forma adoptada (Resolução do Conselho de Ministros) e, por
outro, a matéria regulada (momento da audição de cada uma das Regiões
Autónomas, em aspecto não disciplinado, nem nos respectivos Estatutos, nem na
Lei n.º 40/96, de 31 de Agosto).
Não tenho, todavia, a certeza sobre se a norma em causa não tem apenas a natureza
de mera regra interna de funcionamento de um órgão colegial, sem força
vinculativa externa.
Em síntese, as razões desta dúvida são as seguintes:
O Regimento do Conselho de Ministros passou a ser
publicado em Diário da República mas, na realidade, é, pelo menos na sua quase
totalidade, composto por regras de funcionamento interno cuja observância, ou
não é obrigatória, ou não é susceptível de controlo externo.
Em particular no que respeita ao funcionamento do
próprio Conselho de Ministros, e especialmente quanto aos procedimentos
relativos às votações, não é divulgado senão o "comunicado final"
previsto no artigo 7º. A "súmula" a que se refere o artigo 8º – e
que, segundo este preceito, dá conta "das questões (…) submetidas" a
Conselho de Ministros "e, em especial, das deliberações tomadas" –
apenas é acessível aos membros do Governo (n.º 3 do mesmo artigo 8º), não sendo
objecto de qualquer divulgação.
Não creio, assim, que seja autonomamente
"controlável" a observância do disposto no n.º 5 do artigo 19º do
Regimento.
Maria dos Prazeres Pizarro Beleza
DECLARAÇÃO DE VOTO
Votei
vencido quanto à neste aresto denominada “QUESTÃO PRÉVIA” (ponto “6.
Sindicabilidade da norma questionada”).
Na
verdade, entendo que o que se surpreende no item
5 do artº 19º do Regimento do Conselho de Ministros do XVII Governo
Constitucional, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 82/2005, de
15 de Abril, não contém um comando jurídico que se projecta externa ou
exteriormente, ainda que de modo indirecto, indo, dessa forma, impor-se
heteronomamente à vontade de outrem que não o próprio Conselho de Ministros.
A
meu ver, o que se consagra naquele item
5 mais não significa que uma regra de conduta ou um modo de funcionamento
prático que será adoptada pelo órgão de onde emanou o Regimento, se este assim
o entender ou, ao menos, quando entenda justificado proceder do modo ali
desenhado (cfr., aliás, a redacção inicial do mesmo), em nada vinculando
quaisquer órgãos ou entidades para além do próprio Conselho de Ministros, pelo
que não descortino nele qualquer imposição que, mesmo de modo indirecto, se vá
repercutir em terceiros.
Neste
contexto, a disposição sub iudicio, a
meu ver, não se reveste das características que têm levado este Tribunal a
definir qual deva ser o conceito de norma funcionalmente adequado e que permite
a prolação de juízos a efectuar por ele sobre comandos ditos normativos.
Tenho
para mim, inclusivamente, que a demonstração da ausência de não vinculatividade
da prescrição sobre a qual este Tribunal se pronunciou no aresto a que a
vertente declaração se encontra apendiculada, resulta (incluindo para o próprio
órgão de onde emanou o Regimento em que ela se encontra inserta), ainda que num
raciocínio de certo modo circular, dos próprios termos do presente acórdão, que
reconhece não haver, mesmo em relação ao item
em apreço, uma vinculação ou auto-vinculação à irreversibilidade da «aprovação
na generalidade» de um dado projecto de diploma.
Pelo
que venho de expor, votei no sentido de se não tomar conhecimento do pedido,
por nos não postarmos perante um conceito funcional de norma, tal como ele tem
sido adoptado por este Tribunal.
Ultrapassado,
porém, este particular, na aceitação de que, como a maioria o entendeu, se
figurava no item 5 do artº 19º em
causa uma norma de que o Tribunal pudesse conhecer, votei os demais pontos do
presente acórdão.
Bravo Serra
